|
La política de inmigración en España ha sufrido un progresivo desarrollo que, al objeto de estudiarlo mejor, hemos dividido un tanto aleatoriamente y al solo efecto de distinguir mejor las fases del proceso, en diferentes etapas, que se tratan a continuación.
Etapa preliminar: 1968 - 1985
|
Podríamos decir que es ésta una etapa preliminar a lo que ha venido a ser la política de inmigración en España. Estas serían las razones que avalan tal criterio:
La normativa vigente hasta 1985 se caracteriza por carecer de rango de ley, estar constituida por una amplia colección de Decretos-Ley que se solapan (Nota 9), a la que había que añadir las circulares internas sobre concesión, delegación, anulación de permisos y la expulsión de extranjeros, emanadas del poder discrecional de que gozaba la Dirección General de Seguridad, y fundaba sobre el Decreto-Ley 522/74, del 14 de febrero (que se continuó aplicando después de 1978 hasta 1985, a pesar de contener artículos inconstitucionales). Esta última disposición tuvo un importante influjo en la redacción de los borradores y en la filosofía de la Ley Orgánica 7/85, de 1 de julio.
Por el número reducido de extranjeros residentes: los censados (entiéndase legales) se cifraban en 211.000, a los que habría que añadir un número estimado de transeúntes (entiéndase ilegales, según nota del mismo censo).
La característica de esta población es que las colonias más numerosa corresponde: a los países comunitarios y del Primer Mundo. No obstante, hay que reconocer que en los primeros años de la década de los 80 aumentaba más rápidamente la inmigración proveniente de países subdesarrollados o en vías de desarrollo.
Los inmigrantes originarios de Iberoamérica, Filipinas, Guinea Ecuatorial, Andorra, Portugal y Brasil no necesitaban permiso de trabajo. Bastaba la inscripción en el Ministerio de Trabajo para obtener un permiso de residencia. Así se establecía en algunas leyes de artículo único, como la Ley de 30-12-1969, referente a los trabajadores iberoamericanos, portugueses, andorranos y filipinos, y la Ley de 15-11-80, referente a los trabajadores guineanos. Estas dos leyes más que leyes de inmigración han de contemplarse como fruto de una política de compensación p la acogida y privilegios concedidos a los emigrantes españoles en las antiguas colonias, por las responsabilidades históricas y por los lazos de especial vinculación que se quieren mantener con la Comunidad hispánica.
No obstante, al final de la década de los 70 y principio de los 80, los originarios de estos países fueron encontrándose con un círculo vicioso, dado que sin previo permiso de residencia no era posible la inscripción en el Ministerio de Trabajo, y sin inscripción en este Ministerio no se podía conseguir el permiso de residencia, que la práctica administrativa había generalizado para todos los extranjeros, como consecuencia de la aplicación de los sucesivos decretos-leyes.
El Estado español no contaba en esta etapa, en consecuencia, ni con una ley de inmigración, ni con organismo alguno del Estado que entendiera del problema global de la inmigración. Cuanto a extranjeros se refería se consideraba como competencia exclusiva del Ministerio del Interior y, más en concreto, de la Dirección General de Seguridad del Estado. Hasta 1985, en el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social sólo existía una Dirección General del Instituto Español de Emigración, que carecía de competencias para todo lo relacionado col los inmigrantes extranjeros.
La consecuencias heredadas de esta situación, a las que habrá que hacer frente tras la promulgación de la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, de 1 de julio de 1985 (en adelante L.0. 7/85), fueron:
 |
La situación de ilegalidad en que se encontraba un porcentaje de los extranjeros viviendo en España y que se estimaba en el 70%. |
|
Esta situación de clandestinidad era, para la mayoría de los extranjeros, la consecuencia de la falta de una legislación clara, democrática y respetuosa de los Derechos Humanos. |
|
La inmigración era contemplada únicamente como materia de orden público. No se tenían en cuenta los aspectos humanos, sociales y laborales que afectan al inmigrante. |
|
La dependencia exclusiva de la Dirección General de Seguridad implicaba una grave situación de indefensión, con la viciosa práctica de la interpretación subjetiva de las normas a través de circulares internas, que conllevaba una desviación de poder desde el orden judicial al policial. Esa desviación de poder era más preocupante por el hecho de que la larga lista de decretos, resoluciones y circulares administrativas internas que regulaban la residencia del extranjero en España contenían elementos claramente inconstitucionales, amén de que su interpretación era muy complicada y daba pie a los criterios y actuaciones más dispares y contradictorios. |
|
La concesión y renovación de permisos de trabajo y de residencia quedaban supeditados a criterios policiales en razón del «orden público» y, por ende, a criterios administrativos. |
|
Los derechos adquiridos por el inmigrante, al margen de su reconocimiento y protección constitucional, de hecho no gozaban de la salvaguardia que conceden las leyes y de una protección judicial eficaz. |
|
Los inmigrantes se veían privados de todos los derechos y servicios sociales, incluidos los más elementales, y sometidos a un proceso que podía desembocar en la cárcel y la expulsión. Muchas veces el inmigrante veía cómo la policía estampaba un sello en su pasaporte, que le conminaba a abandonar el país en un plazo breve de tiempo. El inmigrante no cumplía la orden de expulsión porque consideraba que se violaban sus derechos adquiridos como persona y como trabajador y porque carecía de medios para costearse el pasaje. Por este supuesto «delito de desacato a la autoridad» el inmigrante podía ser detenido y encarcelado durante meses con presos comunes en espera de ser juzgado y expulsado. |
A esta caótica y desordenada situación habría de hacer frente la L.0. 7/85, en los términos que a continuación intentaremos sintetizar
Primera etapa: promulgación de la Ley orgánica 7/85, de 1 de julio, y del Reglamento de desarrollo RD 1.196/86, de 26 de mayo. (Periodo 1985 - 1990)
La Ley Orgánica 7/85, de 1 de julio, es concreción de la exigencia contenida en el art. 13 de la Constitución, según el cual los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantizan el presente título en los términos que establezcan los tratados y las leyes.
Por ello precisamente se titula de «derechos y libertades de los extranjeros en España» y sin duda parte de su contenido responde al cumplimiento del mandato constitucional, aun cuando la tendencia restriccionista que se arrastraba de antaño no se superó plenamente en el proyecto de ley que preparó el Ministerio del interior, ni tampoco en la ley que definitivamente se aprobó en el Parlamento, hasta el punto de que el Defensor del Pueblo tuvo que recurrirlo ante el Tribunal Constitucional y éste declararía más tarde inconstitucionales algunos de sus artículos.
En todo caso, aquel proyecto de ley remitido al Congreso por vía de urgencia, para legislar sobre un colectivo del que no se tenían datos precisos, ni sobre su número, ni sobre su situación real, es el instrumento jurídico por medio del cual no sólo el Gobierno, sino el Parlamento pretendía regular el incipiente fenómeno migratorio en nuestro país.
Pero no resultó ser una Ley de Inmigración que respondiese a las exigencias de regulación del fenómeno migratorio moderno, tal y como lo hemos descrito en el capítulo 2, sino una Ley de Extranjería excesivamente volcada en la regulación de aspectos tales como la entrada, permanencia y salida del territorio nacional de los extranjeros, fundamentalmente desde la óptica del orden público, como se deduce de la naturaleza de los mismos debates y del contenido del articulado de la Ley. A nuestro entender, adolece de gran parte de los defectos que hemos señalado para la normativa anterior, cuyo espíritu estuvo muy presente en la redacción de los borradores del proyecto de Ley e incluso en el articulado actual.
Estas son, en nuestra opinión, las características de la Ley:
No define en modo alguno una política de inmigración activa, por cuanto no contempla al inmigrante como pleno sujeto de derechos y deberes, ya que no considera la residencia como fuente de derechos:
No se proclama el derecho al trabajo. No sólo las primeras concesiones, sino las renovaciones de los permisos de trabajo pueden ser denegadas y los permisos revocados atendiendo a la situación nacional del empleo o al derecho de reciprocidad. (Art. 18,1 de la Ley; Art. 37 del R/D. 1.196/86, de 26 de mayo.)
El R.D. 1.119/86 no garantizaba la estabilidad legal. Los permisos son de corta duración y, dada la dificultad que entraña su renovación, fácilmente se cae en la ilegalidad o se vuelve reiteradamente al permiso inicial. Muchos de los regularizados en los sucesivos procesos de regularización y los contingentes son las mismas personas que han perdido la legalidad.
No existe el derecho de residencia permanente. España es el único de los países de la entonces CE que no tiene previsto mecanismo alguno para acceder a la residencia permanente.
No reconoce el derecho a vivir en familia. La Ley no habla de la familia. Sólo el Reglamento y con limitaciones. La práctica administrativa dificulta extraordinariamente -todavía hoy- la reagrupación familiar. Se exigen por circulares internas tres años de residencia legal previa al momento en que se solicita la reagrupación, para algunas nacionalidades, y se imponen límites de edad y una tramitación larga y onerosa.
El procedimiento sancionador y la imperatividad con que se aplicaba debilitaban todos los mecanismos procesales y legales, dificultando la tutela de los legítimos derechos: Pedida que se respete el procedimiento legal de expulsión, plazos, posibilidad de recurrir y de ser informado para defenderse, afirmaba la institución del Defensor del Pueblo en sus informes al Congreso.
El fracaso del proceso de regularización que abría la disposición transitoria 21 de la Ley fue también un exponente de que no se tenía una idea clara ni una conciencia plena de la complejidad y las características del fenómeno:
Fijado con una duración de dos meses (24-7-1985 hasta el 24-9-85) por dicha disposición transitoria, se prolongó por sucesivas circulares internas (a pesar de tratarse de una Ley Orgánica) hasta el 31-3-86, ya que en septiembre sólo se habían presentado en torno a 8.000 solicitudes. Al término del mismo, sólo 43.815 inmigrantes habían presentado la solicitud y de ellos unos 23.000 fueron regularizados. Su regularización fue tan precaria que al año sólo unos 13.000 permanecían documentados. El resto no recibió respuesta alguna.
No se tuvieron en cuenta las observaciones de las organizaciones sociales, que habían advertido que dos meses eran insuficientes, y mucho más en verano.
No se hizo una adecuada campaña informativa. Pero sí se hicieron declaraciones en los medios por parte de las autoridades sobre el rigor con que se iba a proceder, con el consiguiente efecto intimidatorio sobre los ¡legales y los patronos que hasta ese momento les habían dado trabajo contraviniendo la normativa vigente. A ello se unió una campaña de detenciones indiscriminadas, sin respetar el proceso de regularización, y todo ello en su conjunto hizo que no afloraran miles de situaciones ilegales para su regularización.
Se carecía de la mínima infraestructura necesaria y del personal preparado. Hubo el mismo gran apresuramiento en la aplicación de la ley que se tuvo en el procedimiento de urgencia para su aprobación por razones meramente de «orden público».
La filosofía subyacente en la L.O. 7/85 no es la propia de una política de inmigración, sino la de una política de extranjería y de orden público. Así se deduce de la presentación y defensa que, en su día, hizo el Gobierno de la Ley, y del posicionamiento frente a misma de los distintos partidos en el debate en pleno del Congreso. A la hora de legislar sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España, se habló de delincuencia internacional, de mafias italianas, colombianas, de grado de organización de bandas terroristas; se hizo referencia a que no se disponía de un dispositivo constitucional de expulsión contundente, rápido y eficaz. Además, los derechos adquiridos por el inmigrante, al margen de su reconocimiento y protección constitucional, de hecho, no gozaban de la salvaguardia que conceden las leyes y de una protección judicial eficaz ante situaciones de hecho, a las que el inmigrante se ha visto abocado (cuando no ha sido privado de unos derechos adquiridos), como pueden ser la documentación insuficiente, el paro, la falta de una vivienda digna, entre otras, que no acarrean ninguna represalia para el ciudadano español.
No aborda las cuestiones de la integración social del inmigrante. No responde a las cuestiones clave en política migratoria, tales como: ¿qué es la integración?, ¿qué queremos hacer con los extranjeros?, ¿de qué forma les vamos a asociar a nuestro proyecto de sociedad?, ¿cuáles son los criterios adecuados para la regulación de los flujos migratorios? No es una ley que regule, module e intente organizar cómo se protegen los derechos y libertades de los extranjeros, del derecho a una vivienda digna, del derecho a la educación, del derecho a la salud, el acceso a los servicios sociales.... Pero, en cambio, sí que habla de la igualdad de deberes y de la obligación de pagar impuestos, aunque se le nieguen los bienes que con ellos se financian.
Llama la atención el hecho de que «siendo una de las leyes más consensuadas», según expresión de un diputado autonómico español (fue votada por todo el arco parlamentario con sólo cinco votos en contra), y por tanto profundamente contrastada, se haya dispuesto y reservado para la Administración Central las competencias plenas en materia de extranjería, olvidando que estamos en un Estado de Autonomías cada vez con mayor número de competencias transferidas en materia de educación, salud, bienestar social, etc. Competencias fundamentales en todo plan de integración de los inmigrantes, La Administración del Estado debería reservarse las competencias en materia de entradas y salidas, la tutela de los derechos fundamentales y la del derecho del acceso al trabajo. Sólo así sería posible definir y desarrollar un plan de integración. Son las Administraciones más cercanas las responsables de hacer posible la integración allí donde vive el inmigrante.
La falta de coordinación entre la Administración Central del Estado y las Autonomías y de éstas entre sí en esta materia es notoria y genera multitud de problemas a la hora de elaborar la política de inmigración.
Las deficiencias administrativas a que tuvo que hacer frente la ley al momento de entrar en vigor fueron importantes y pueden concretarse entre otros en los siguientes puntos:
La promulgación de la Ley en pleno período vacacional.
La apertura del plazo de regularización en los meses de verano.
La falta de un personal preparado y conocedor de la ley.
La práctica administrativa, lastrada por la etapa anterior, que no contaba más que con circulares internas.
La aprobación del Reglamento de desarrollo de la Ley, Real Decreto 1.196/86, 26 de mayo, con un año de retraso.
Los nuevos visados aparecen casi dos años después.
La interpretación y aplicación restrictiva de la Ley y del Reglamento.
La complejidad y lentitud del procedimiento.
Pero entre todas ellas se hizo aún más patente la falta de un órgano de rango competencial suficiente que coordinase con eficacia los distintos Ministerios implicados, permitiendo así desarrollar una política de inmigración enmarcada en la política social e integradora. Lejos de ello, como en la etapa anterior, el Ministerio del Interior y en su seno la Dirección General de Seguridad, gozaban de las máximas competencias, sin que la ley proyectase nada al respecto.
Sus consecuencia fueron:
Que los inmigrantes, unas veces, vuelven a la ilegalidad y son rescatados en sucesivas regularizaciones o contingentes años después, si antes no han sido objeto de un procedimiento de expulsión, y otras retroceden al permiso inicial con sus restricciones.
Que repitan el mismo tipo de permiso y no accedan al permiso superior.
Que durante los seis años subsiguientes a la promulgación de la Ley, como en la etapa anterior, la ilegalidad era la condición de la mayoría de los inmigrantes.
Todo ello impidió una política migratoria eficaz, que diese una respuesta de estabilidad a la demanda diferenciada de mano de obra, integrada e integradora en la política social del Estado de las Autonomías.
Segunda etapa: hacia una política de inmigración (1990-1992)
Esta etapa va a suponer un cierto viraje en la política migratoria tanto por la aprobación de la Proposición no de Ley de 9-4-1990, que pretende la puesta en marcha de una política activa de inmigración y la apertura de un proceso excepcional de regularización, como por la actuación de los interlocutores sociales, que forzarían dicha evolución y propiciarían en todo momento el consenso social.
La proposición no de ley de 9-4-1991
Se trata de una proposición que abarca once medidas de distinta naturaleza y desigual alcance para el futuro de la política migratoria. El objetivo que se pretende queda descrito en los antecedentes de la misma:
La polítíca española hacía los extranjeros residentes en nuestro país debe estar basada en la más amplía igualdad de derechos con los españoles, de acuerdo con la Constitución y la Ley Orgánica sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España. Para ello, los poderes públicos deben llevar una acción decidida para asegurar la integración social de los extranjeros en la comunidad nacional, así como promover la modernización y adecuación de la infraestructura administrativa encargada de la gestión de la extranjería.
Esa amplia igualdad de derechos no se ve reflejada en el articulado de la misma proposición con la claridad e intensidad que hubiera sido de desear, y además en su vocabulario existe una notable ambigüedad, pues se habla de inmigración y de extranjería.
Para comprender el alcance y el significado de la evolución que se pretendía se hace necesario describir cronológicamente tanto las actuaciones del Gobierno y del Parlamento, como las de los interlocutores sociales, quienes con su actividad critica y reivindicativa forzarán los acontecimientos, denunciando la falta de política de inmigración por parte del Gobierno, el protagonismo del Ministerio del Interior y la acentuación de la dimensión de control y de orden público.
Esta presión reivindicativa se concretó en su primera expresión más clara en la celebración en Madrid el 27 de mayo de 1990, al mismo tiempo que en otras ciudades, de una importante manifestación unitaria en favor de la regularización de los «irregulares», que constituían la mayoría de los inmigrantes que vivían y trabajaban en España, que permitiera subsanar el fracaso del proceso de regularización de 1985. Fue organizada por el conjunto de los interlocutores sociales, con el apoyo de importantes personalidades del mundo de la política, de la cultura, del movimiento sindical y de importantes instituciones y organizaciones eclesiales.
Como consecuencia de estos acontecimientos y las continuas actuaciones de los interlocutores sociales ante los partidos políticos, la Institución del Defensor del Pueblo, la Magistratura e Instituciones de los Derechos Humanos, Izquierda Unida Iniciativa per Cataluña planteó al Gobierno el 13 de junio de 1990 una interpelación urgente: «¿Cuál es la política del Gobierno en materia de inmigración y a qué situación está llevando a los inmigrantes, que han provocado las manifestaciones de protesta y de defensa de los inmigrantes por parte de todas las fuerzas sociales?»
Tras esta interpelación, se produce el consiguiente debate parlamentario el 26 de junio. El PSOE presentó una propuesta, que simplemente pedía al Gobierno que informara al Parlamento sobre la política que pensaba seguir en esta materia, pero sin concretar ni siquiera el plazo en el que se debería remitir dicho informe al Congreso. Todos los grupos del arco parlamentario se adhirieron a esta propuesta, excepto IU. En esta situación, IU comunica que si se pone plazo al informe que el PSOE exigía del Gobierno también ella votaría a favor. Así se hace y el Parlamento lo hace suyo por unanimidad (308 votos de los diputados presentes).
El 27 de noviembre 1990 se produce una nueva manifestación en Madrid de ámbito estatal. La presión social aumenta.
El 2 de diciembre 1990 el Gobierno remite su informe al Parlamento, denominado Situación de los extranjeros en España. Líneas básicas de la política española de extranjería, y en él, después de un análisis de la evolución registrada en nuestro país, se establecen las líneas básicas de actuación para el futuro.
Ante el compromiso que todo ello suponía, el PSOE presenta en el Congreso de Diputados una proposición no de ley en la que se insta al Gobierno a llevar a cabo once medidas de distinta naturaleza y alcance, presentadas como objetivo y programa de actuación.
Proposición no de Ley (Nota 10) que, aprobada por el voto de todos los grupos parlamentarios, excepto IU, que se abstuvo, manda al Gobierno llevar a cabo una política activa de inmigración, cuyo desarrollo quedará condicionado no sólo por las importantes lagunas que contiene, sino sobre todo por la interpretación y uso que del apartado 32 sobre el visado -cuyo texto reproducimos a continuación- va a hacer la Dirección General de Asuntos Consulares y jurídicos, redactora del mismo:
Desarrollar la utilización del visado como instrumento de orientación de la política inmigratoria, modernizando y reforzando la red consular española, sin perjuicio de que se mantenga la tradicional política de apertura bacía los ciudadanos de los países de Hispanoamérica.
Este mandato estaba destinado a potenciar la iniciativa de los poderes públicos en la canalización y organización de los flujos de inmigración legal en función de las necesidades de mano de obra de la economía española. El visado es contemplado como un instrumento al servicio de la política de mano de obra extranjera definida por el Gobierno, junto a la valoración del Ministerio de Trabajo sobre las ofertas de empleo y a la competencia del Ministerio del Interior en cuanto a seguridad y regulación de entradas y salidas del territorio nacional. En este momento concreto constituía, además, un apoyo para que el Gobierno pudiera denunciar acuerdos bilaterales de supresión de visado y regular así los flujos incontrolados de inmigración ilegal, que estaban bloqueando hasta el procedimiento de solicitud de asilo y refugio.
Pero en el desarrollo normativo de acuerdos del Consejo de Ministros, sobre reagrupación familiar, contingentes, régimen general y articulado del nuevo Reglamento, R.D. 1.55/96, de 2 de febrero, se hará prevalecer -Como veremos en su momento- la exigencia del visado, en razón de su propio estatuto, y la interpretación que se hace desde la Subdirección antes mencionada de los acuerdos del Consejo de Ministros sobre la capacidad de absorción de nuestra sociedad de nuevos flujos, sobre las decisiones y competencias del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, responsable de la ordenación de nuevos flujos de inmigración legal en función de las necesidades de mano de obra de la economía española, e incluso las del Ministerio del Interior.
El desarrollo normativo se retrasa, el procedimiento se hace complejo, las resoluciones denegatorias de visado no se motivan creando indefensión, los expedientes se paralizan. Es decir, la realidad de los hechos hace imposible el objetivo primordial de la misma Proposición no de Ley expresado en el punto 1): 'Desarrollar una política activa de inmigracíón para responder deforma ágil y eficaz a las necesidades de mano de obra de la economía española y se entra en contradicción con las funciones de coordinación y de elaboración de proyectos sobre agilizacíón y simplificación de trámites para la obtención de los distintos permisos encomendadas a la Comisión Interministerial de Extranjería.
El proceso excepcional de regularización: 10-6-1991, 10-12-1991
Fue una medida clave por cuanto implicaba, de alguna manera, el aceptar que España se había convertido en país de inmigración; reconocer el fracaso del proceso anterior y la necesidad de aflorar la inmigración clandestina, para poder arrancar con una política de inmigración integradora.
La renovación de los permisos un año después se programó teniendo suficientemente en cuenta que pasar de la clandestinidad a la luz conlleva todo un aprendizaje tanto para el patrón, como para el trabajador extranjero.
Tuvo una importante virtualidad: el reconocimiento de las organizaciones sociales y el importante papel jugado por las mismas en la aplicación, desarrollo y éxito de dicho proceso, al aceptar la Administración sus propuestas y sugerencias y haber creado un grupo de trabajo y seguimiento.
Tercera etapa: búsqueda de la estabilidad legal y de la integración social (1993-1996)
En esta etapa, el Gobierno, apoyándose en el mandato del Congreso, va a intentar desarrollar el concepto de política activa de inmigración basándola en los siguientes pilares:
|
Creación de órganos con competencia específica en la materia. |
|
Control de flujos, mediante la adopción de medidas que atajasen las prácticas fraudulentas de entrada o permanencia, y de otras dirigidas a encaminar y canalizar los flujos necesarios o inevitables contingentes. |
|
Creación de órganos y de un plan para la integración social de los inmigrantes radicados en España. |
Esta política activa, en su definición y desarrollo, va a estar mediatizada:
|
porque las medidas se toman aisladamente y espaciadas en el tiempo, lo que le resta eficacia, máxime cuando existe una práctica administrativa lastrada por toda la experiencia anterior, |
|
porque en la Administración no existe unidad de criterios. |
La Comisión Interministerial de Extranjería
Se crea mediante el R.D. 511/1992, 14 de mayo, siete años después de la promulgación de la L.O. 7/85.
Su objetivo es el indicado por el Gobierno en el informe remitido al Congreso el 2 de diciembre de 1990: Una política coherente de extranjería debería ir acompañada de una mayor coordinación de la actuación administrativa de los diversos Departamentos ministeriales con competencia en la materia, mediante la creación de mecanismos y órganos específicos que asuman las distintas políticas sectoriales, les dé una coherencia de conjunto y posibiliten el centralizar toda la información disponible.
Está integrada por los Subsecretarios de Interior, que la preside, y los de Asuntos Exteriores, de justicia, de Trabajo y Asuntos Sociales. El mismo R.D. 551/1992 prevé la creación de las siguientes Comisiones delegadas: Política de visados y cooperación internacional; Régimen de extranjería; Empleo y flujos migratorios; Promoción e integración social de inmigrantes y refugiados.
Estas Comisiones delegadas se integran por un representante de cada uno de los Ministerios que componen la Comisión, con categoría de Director General, correspondiendo su presidencia respectivamente al de Asuntos Exteriores, al de Interior, al de Trabajo y Asuntos Sociales.
Posteriormente, por el Real Decreto 2.489/1994, de 23 de diciembre, se modifica y queda integrada de esta manera: Presidencia, Secretaria de Estado de Interior; Vocales, Secretaria de Estado de justicia, y los Subsecretarios de Asuntos Exteriores, de Trabajo, Asuntos Sociales y se añade el Director General de la Policía.
Las Comisiones delegadas se reducen a tres: Política de Visados y Cooperación Internacional; Régimen de Extranjería; Control de Flujos Migratorios, Promoción e Integración social de inmigrantes y refugiados.
En la adecuación de la C.I.E. a la actual estructura del Gobierno, la Presidencia ha pasado a la Secretaría de Estado de la Seguridad, y las vocalías a los Subsecretarios Asuntos Exteriores, de justicia, de Trabajo y Asuntos Sociales y al Director General de la Policía.
Las funciones encomendadas a la Comisión Interministerial son:
La coordinación de la actuación de los Departamentos ministeriales respecto de su competencia sobre el régimen de entrada, permanencia, trabajo e integración social de los extranjeros en España.
La elaboración de criterios de política de extranjería.
El seguimiento de las acciones emprendidas en el ámbito de la Comunidad Europea y otros organismos internacionales, evaluando su incidencia y aplicación en nuestro país.
La emisión de informes a solicitud de los órganos competentes en relación con los anteproyectos de la Ley en materia de extranjería.
La orientación de las Oficinas de Extranjeros, estableciendo los correspondientes criterios.
Impulsar la integración social de la población extranjera, permitiendo el ejercicio efectivo de sus derechos civiles, económicos y sociales, reconocidos a los mismos en nuestro ordenamiento jurídico
Centralizar el conjunto de la información estadística de carácter administrativo y sociológico sobre tal población, estudiando la evolución de los flujos migratorios.
Promover el intercambio de información con las organizaciones sindicales, empresariales y no gubernamentales en el ámbito de las competencias, permitiendo la participación de las organizaciones representativas de la población extranjera en España, así como cualquier otra actuación que se considere necesaria en relación con la política de extranjería.
Y de entre las asignadas a las Comisiones delegadas destacamos: la de elaborar proyectos sobre agilización y simplificación de trámites para la obtención de los diversos permisos.
Su creación nos parece un hecho positivo, dado que sin coordinación no es posible desarrollar una política migratoria. Su actuación ha sido amplia en 21 sectores, aunque no todos se refieren directamente al estatuto de legalidad y a la integración de los inmigrantes, pues varios de ellos son acuerdos y convenios internacionales.
Sin embargo, tenemos que observar que en su funcionamiento han surgido, en distintas ocasiones, no sólo disparidad de criterios, sino también conflictos de competencias, y que los distintos Ministerios, manteniendo su propios criterios, han condicionado decisiones sobre:
el Plan de Integración Social de los inmigrantes y el Foro de la Inmigración;
la redacción del nuevo Reglamento e informe del R.D. 155/96, 2 de febrero, imponiendo determinadas redacciones que dejaban un gran margen de discrecionalidad para cónsules y funcionarios en general, cuya importancia se relativizaba y ahora se exige su cumplimiento rígido, en perjuicio de los derechos de las personas;
el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar, la definición y desarrollo ágil de los contingentes, el desarrollo del régimen general en los primeros permisos;
la participación de las organizaciones sociales, especialmente las de los inmigrantes;
la transparencia de las circulares e instrucciones, tanto en relación con el resto de la Administración como para las organizaciones.
Conflicto de competencias que se traslada también en ocasiones a los departamentos provinciales de los Ministerios: Direcciones Provinciales de Trabajo y Asuntos Sociales, Brigadas de Extranjería y grupos operativos de la Policía.
No se ha garantizado siempre la unidad de criterios en el conjunto del Estado debido en parte a las competencias delegadas en los Delegados del Gobierno, que permiten actuaciones con criterios muy dispares en el procedimiento de tramitación de documentación.
Tampoco se han conseguido los recursos humanos y los medios materiales necesarios para dotar a cada una de las Delegaciones del Gobierno de las necesarias estructuras que permitan una tramitación ágil de las solicitudes.
En cuanto a la definición de criterios de política migratoria puede entenderse que en el seno de la Comisión no se tiene asumida, en su conjunto y en la práctica, la idea de que todo movimiento de inmigración económica se convierte en política de población y es un fenómeno social, que supera el ámbito policial, de que nunca se ha hecho la última regularización y hay que saber conjugar este elemento con la legitimidad del Estado de derecho.
Se hace necesario, por tanto, que la Presidencia de la Comisión esté dotada del rango competencial suficiente para que la política del Gobierno se desarrolle de forma eficaz.
En el momento actual sería sumamente positiva la modificación de la norma por la que se rige el Foro de la Inmigración para facilitar la incorporación de los Ministerios de Exteriores e Interior, entre otros posibles órganos públicos, como miembros de pleno derecho.
Ha de valorarse muy positivamente que la Comisión Interministerial haya aceptado la negociación, las propuestas y sugerencias de las organizaciones sociales en temas ,como la elaboración del Reglamento, determinadas O. M., contingentes, etc., y pensamos que esta línea de colaboración, con el Foro como cauce de diálogo y participación permanente, debe extenderse a las normas y prácticas administrativas de desarrollo, a otras disposiciones normativas relacionadas con inmigrantes y refugiados, y las referidas a los órganos competenciales en materia de inmigración y asilo que el Gobierno cree.
Los contingentes de trabajadores extranjeros se conciben como un instrumento de canalización de flujos
Para dar cumplimiento al mandato del Congreso de 9 de abril de 1991 que insta al Gobierno a canalizar y organizar los flujos de inmigración legal en función de las necesidades de mano de obra de la economía española y de la capacidad de absorción de la sociedad, el Consejo de Ministros ( .. ) adoptó un Acuerdo por el que se determina el contingente de autorizaciones para trabajadores extranjeros ( .. ), estableciendo el procedimiento especial que permitiera una tramitación ágil y eficaz de aquellas ofertas de empleo que el mercado nacional de trabajo no alcanza a atender y garantizando la preferencia de la mano de obra española, comunitaria y extranjera legalmente residente en nuestro país ( .. ).
Estos sectores han sido el sector de servicios, en especial el de servicios personales y, en particular, el servicio doméstico y en menor medida los trabajos agrícolas y ganaderos ( ... ). (Resolución de 4 de mayo de 1993 sobre determinación de autorizaciones para trabajadores extranjeros).
Han sido cuatro los contingentes aprobados hasta la fecha: 1993, 1994, 1995 y 1997. Son un mecanismo que permite mantener un cierto equilibrio entre los dos polos opuestos imposibles de mantener: frontera de puertas abiertas y fronteras de puertas cerradas, permitiendo documentar a través de las ofertas nominativas a personas que se encontraban ya en nuestro país insertas en el mercado de trabajo, aunque estuvieran en la economía sumergida.
No obstante, parece necesario realizar las siguientes puntualizaciones:
Los contingentes no responden plenamente a las exigencias de desarrollo de una política activa de inmigración, estableciendo el procedímiento especial que permitiera una tramitación ágil y eficaz de aquellas ofertas de empleo que el mercado nacional no alcanza a atender en diversos sectores y para el año en que se aprueban, como señala el mismo Acuerdo del Consejo de Ministros. Y ello porque, tal y como se está procediendo, los Acuerdos del Consejo de Ministros dejan en manos de la Comisión delegada de la Comisión Interministerial de Extranjería la redacción de la normativa de desarrollo de dichos acuerdos. Y ésta se retrasa en el tiempo, al generarse en el seno de dicha Comisión delegada un conflicto de competencias.
En efecto, Asuntos Consulares y Jurídicos intenta supeditar -como ya habíamos señalado en el apartado 3.3.1.- al estatuto del visado y la solicitud del mismo, todo el resto del procedimiento y de competencias de los demás Ministerios. En un procedimiento como el del contingente debería ser, por el contrario, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales el que, habiendo detectado y cuantificado la necesidad de la oferta y demanda de mano de obra, tuviera la preeminencia al presidir la correspondiente Comisión delegada.
Si tomamos como ejemplo lo sucedido con el contingente de 1997, constatamos:
El Acuerdo del Consejo de Ministros se produce el 24 de enero. El 17 de febrero se publica en el B.O.E. El 8 de abril, dos meses después de su entrada en vigor, se hace pública la normativa de desarrollo. Sólo en julio se aprueba el formulario de solicitud de visado por representación.
En marzo, Asuntos Consulares y Jurídicos transmite instrucciones a los Cónsules para que sólo admitan solicitudes de visado para el contingente, suprimiendo las solicitudes de régimen general, con la consiguiente lesión de derechos al no contemplar las prioridades fijadas en el art. 18 de la L .O.extranjería. 7/85 y en el articulado del Reglamento de desarrollo de la misma. Decisión que toma sin informar a la Comisión Interministerial y mucho menos consultarla. Al parecer dicho órgano administrativo entiende que es el intérprete auténtico de la normativa vigente en materia de extranjería.
A principios de agosto, en Madrid, la Dirección General de Ordenación de las Migraciones comunica a quienes presentaron su solicitud en febrero la estimación de sus ofertas de empleo, lo que da una idea del retraso.
Solicitado el visado, tras una espera de varios meses, su entrega queda condicionada a una entrevista personal con el Cónsul, a pesar de la valoración positiva sobre la bondad de la oferta de empleo hecha por el Ministerio de Trabajo y de las diligencias del Ministerio del Interior sobre la conducta del inmigrante propuesto en la oferta de empleo.
Terminado el proceso de solicitud y obtención de visado, queda todavía la tramitación y entrega de la tarjeta unificada de Permiso de Residencia y Trabajo.
Por ello, el 31 de julio, a pesar de haber más de 40.000 solicitudes presentadas, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales no estaba en condiciones de cerrar el contingente, porque no contaba con 15.000 solicitudes valoradas, cifra fijada por el Consejo de Ministros.
Todo ello provocará que una gran parte de los permisos concedidos al amparo del Acuerdo del Consejo de Ministros sobre el Contingente 97 serán concedidos en el 98; que los permisos del sector agrícola lleguen tarde; que muchos de los patronos desistirán por el enorme retraso que se produce; que a la hora de renovar dichos permisos muchos inmigrantes no podrán justificar más que unos meses de alta en la Seguridad Social; que se creen situaciones de inestabilidad laboral, con las consiguientes denegaciones en la primera renovación, etc.
Los contingentes, al ser sectoriales y mantener durante varios años los mismos sectores, no resuelven plenamente la necesidad de regular la mano de obra extranjera que se encuentra trabajando sin la perceptiva documentación en otros sectores de la producción, y además pueden conducirnos a situaciones en las que sea difícil mantener la legalidad de los trabajadores, al ser los contingentados sectores precarios por naturaleza, cuya precariedad se agrava con la de los contratos, si no se arbitran medidas dentro de la normativa vigente.
Han provocado una feminización de la inmigración en aquellas Autonomías a las que se les ha asignado un gran número de plazas para el servicio doméstico en los sucesivos contingentes, que exige que sea tenida en cuenta en todo cuanto se refiere a la formación y promoción de la mujer inmigrante y a la problemática familiar.
Asimismo, han acentuado la necesidad de proveer los medios necesarios para la formación y promoción de los trabajadores inmigrantes del campo y de los sectores de la construcción y servicios.
Se han decidido a nivel estatal y, si bien se realizan consultas a las Direcciones provinciales de Trabajo, a la patronal y a los sindicatos, creemos que tendría que tenerse más en cuenta la opinión de las CC.AA., ya que los nuevos flujos conllevan implicaciones de convivencia territorial.
La reagrupación familiar
La reagrupación familiar es un tema fundamental en toda política migratoria. Ha recibido un tímido tratamiento por la Comisión Interministerial y sus Comisiones delegadas que no nos permite afirmar que haya sido el adecuado ni que haya producido los resultados esperados.
La reagrupación familiar en el Real Decreto 1.196/86, de 26 de mayo.
La normativa establecida por el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 7/85 es la siguiente:
Podrán solicitar este visado por causa de reagrupación familiar.
El cónyuge de un español o de un extranjero residente en España.
Los hijos menores de dieciocho años o mayores de edad, cuando dependan legal y económicamente de un español o de un extranjero residente en España.
Los menores o incapacitados cuyo representante legal sea un español o un extranjero residente en España.
Los extranjeros que sean ascendientes o descendientes de un español o de un extranjero residente en España. Los solicitantes deberán probar el grado de parentesco, así como la dependencia económica de los familiares o pupilos que pretendan reagrupar.
En este artículo (séptimo) se discrimina a los hijos mayores de edad respecto de aquellos otros descendientes sin vínculo paterno-filial, quienes, de acuerdo con lo contemplado en el último punto, sólo deberían probar el grado de parentesco, así como la dependencia económica, pero en ningún caso la dependencia legal.
Y la reagrupación es concebida como un simple procedimiento de solicitud de visado. No es contemplada como un derecho del trabajador residente legalmente. Este hecho hará que encuentre muchas dificultades para poderse llevar a cabo. Se impone por la Comisión Delegada de Visados que la solicitud del visado de reagrupación corresponde hacerla al reagrupado y que el trabajador residente legalmente no tiene ningún derecho ni debe tomar iniciativa alguna en la tramitación. Así mismo, fija la documentación necesaria en instrucciones a los Cónsules. No hay comisión alguna gubernativa que pueda hacer un seguimiento y controlar el procedimiento y las solicitudes. Se exigen por los Cónsules documentos de dificil consecución y que no corresponden al ámbito familiar. Se dilata la resolución de los expedientes hasta tal punto que son muchos los hijos que sobrepasan el límite de los 18 años. La ausencia de control interno de la Administración sobre este proceso se completa con la inexistencia del parlamentario, que nunca se ha interesado en estos extremos, y la extraordinaria dificultad de poner en marcha el jurisdiccional. El ámbito de discrecionalidad absoluta bordea en este campo el de la arbitrariedad pura y simple.
En 1992 y 1993 las organizaciones sociales desarrollaron una campana a favor del derecho a vivir en familia. Los puntos y argumentos sobre los que se basaba esta campaña eran esencialmente los siguientes:
El derecho a vivir en familia es un derecho fundamental, que no puede quedar subordinado a consideraciones económicas o políticas que puedan conducir a los Estados, en función de la evolución de la coyuntura, a adoptar políticas migratorias aperturistas o restrictivas.
El reconocimiento del derecho a vivir en familia debe conducir a eliminar toda discriminación, en este terreno, entre los ciudadanos procedentes de los Estados miembros de la U.E. y los procedentes de terceros países.
Necesidad de modificar la normativa en vigor.
La denegación debe ser excepcional y, en todo caso, motivada.
Debe garantizarse la libertad de matrimonio de los inmigrantes: el inmigrante tiene derecho a casarse y a vivir con la pareja de su elección. Esta, si se encuentra en un tercer país, debe poder obtener sin dificultad un visado para contraer matrimonio. Los gobiernos no pueden ni oponerse ni fijar para la celebración de estos matrimonios condiciones que no se imponen a los nacionales.
Los familiares que permanezcan en el país de origen deben gozar de un derecho de visita, concretado en la posibilidad de obtener un visado con una simple petición.
En cuanto a la exigencia de acreditación de recursos económicos estables y suficientes hay que considerar como recursos económicos estables las rentas procedentes del trabajo: el «salario mínimo interprofesional» y, cuando se trate de personas en situación de inactividad laboral, los ingresos en concepto de prestación por desempleo y pensiones.
La disponibilidad de un alojamiento, como condición para la reagrupación familiar, ha de valorarse con la misma benevolencia que el «alojamiento normal» exigido para los ciudadanos de un Estado miembro de la U.E.
En aras a la transparencia del procedimiento, la normativa que regule la reagrupación familiar debe ser pública en la integridad de su contenido.
El procedimiento debe fundarse en criterios y formularios uniformados para todas las oficinas consulares, redactados en español y en el idioma del país en el que se encuentre la oficina consular.
Debe establecerse el procedimiento de urgencia.
Los familiares reagrupados deben poder acceder, una vez llegados a España, a un estatuto equivalente al del trabajador inmigrante, tanto si solicitan permiso de residencia en el régimen no laboral, como si, en el caso de que estuvieran en edad laboral y dispusieran de un precontrato o compromiso firme de colocación en el transcurso de los tres primeros meses desde la fecha en que efectúe su entrada, solicitan permiso de trabajo y residencia conjuntamente.
Deben poder conservar este estatuto independientemente sea cual sea la evolución posterior de su situación familiar.
El 12 de noviembre de 1993, el Gobierno, reunido en Consejo de Ministros, acordó modificar el procedimiento de reagrupación familiar, manteniendo el carácter de procedimiento de solicitud de visado. El contenido y el procedimiento a seguir quedaron fijados en los siguientes términos:
Los beneficiarios. Son los mismos que establecía el art. 7.2 del R.D. 1.196/86, de 26 de mayo, y mantiene la discriminación de los hijos (2.c) mayores de edad con relación a aquéllos otros descendientes sin vinculo paternofilial, quienes, de acuerdo con lo contemplado en el apartado 2.d) sólo deberían probar el grado de parentesco, así como la dependencia económica, pero en ningún caso la dependencia legal.
Los trámites. El reagrupado los inicia. Presenta ante el Consulado de España el impreso de solicitud acompañado de la documentación necesaria (pasaporte ordinario con 180 días de validez, certificado de parentesco, en su caso, certificado de dependencia legal y económica y de edad del solicitante, certificado de penales para los mayores de edad penal y certificado médico) y enviando seguidamente al reagrupante fotocopia de la copia sellada de la solicitud de visado que le devolvió el Consulado. El reagrupante sigue los trámites ante la Comisión de la provincia donde reside,, presentando la fotocopia sellada de la solicitud de visado, junto con la copia del permiso en vigor (B renovado), acreditación de medios económicos, acta notarial mixta de presencia y manifestaciones al objeto de acreditar que dispone de vivienda digna. La Comisión Provincial envía un informe valorando la documentación presentada por el reagrupante a la Dirección General de Asuntos Consulares y jurídicos, que cursa las instrucciones pertinentes al Consulado para la concesión del visado.
A efectos de desarrollo de este acuerdo, se dicta la Resolución conjunta de los Subsecretarios de Interior, Trabajo y Seguridad Social y Asuntos Sociales, de 15 de febrero de 1994, que a su vez fue desarrollada por las instrucciones de 10 de junio de la Dirección General de Extranjería y Asilo y de 18 de julio del 94 de la Dirección General de Procesos Electorales, de Extranjería y Asilo.
La Dirección General de Asuntos Consulares y jurídicos nunca ha hecho pública la normativa de desarrollo que dictó a los Consulados españoles.
Este acuerdo no resuelve en modo alguno el problema planteado de la falta de reconocimiento del derecho del trabajador inmigrante y de la dificultad del procedimiento administrativo. En primer lugar se hace prevalecer el procedimiento de la solicitud del visado, en razón de su propio estatuto y de la interpretación que la Subdirección General de Asuntos Consulares y jurídicos hace del mismo, sobre las valoraciones de las Comisiones provinciales -integradas por la autoridad laboral y gubernativa- y sobre el derecho del trabajador inmigrante, que reúne las condiciones fijadas por el Consejo de Ministros, a solicitar la reagrupación de su familia. En segundo lugar, porque seguía sin haber autoridad alguna que controlase el desarrollo del procedimiento, el recorrido de las solicitudes, resoluciones y períodos de tiempo que se emplean en resolver, tal y como hemos advertido anteriormente.
Como las dificultades que ininterrumpidamente se interponían a la reagrupación familiar habían provocado la llegada de familiares en situaciones de ilegalidad y que algunos hijos hubieran alcanzado la mayoría de edad, 18 años, las organizaciones sociales nuevamente hubieron de reivindicar un proceso de regularización de familiares y de los hijos menores de 20, cosa que se consigue entre el 16 de febrero y el 30 de junio de 1994.
Las Oficinas de Extranjeros: procedimiento de solicitud y práctica administrativa
En cuanto al procedimiento:
A pesar de la recomendación del Parlamento de modernizar la Administración y de agilizar la tramitación de los permisos, once años después de la aprobación de la Ley Orgánica 7/85 la práctica administrativa no es aún la más adecuada, a pesar de las oportunas 00. MM. e instrucciones de la Comisión Interministerial, y tras la aprobación de un nuevo Reglamento:
La tramitación de una solicitud de régimen general; la tramitación de una solicitud en procesos de regularización; las exenciones de visados; los recursos ordinarios en as renovaciones; la tramitación de los contingentes, tanto para trabajos fijos como de temporada, con ofertas nominativas, y la tramitación de tarjetas de estudiantes, duran entre siete y nueve meses, sobre todo en las zonas de mayor concentración de población inmigrante.
Los criterios de valoración no tienen suficientemente en cuenta las prioridades marcadas por la Ley y, en el momento actual, las prioridades y el espíritu del Reglamento. Se deniega, se retrocede y se repiten los mismos permisos.
En cuanto a las Oficinas de Extranjeros (Nota 11):
Las Oficinas de Extranjeros se configuran según el decreto de su creación (R.D. 1.521/1991, de 11 de octubre) como órganos de gestión interministerial dependientes de las Delegaciones del Gobierno y funcionalmente de los Ministerios de Interior, de Trabajo y Seguridad Social y de Asuntos Sociales.
Se trata de Oficinas integradas de servicios, funciones y personal en el ámbito provincial para garantizar una ágil y eficaz actuación de los poderes públicos en:
La tramitación y propuesta de resolución de los diferentes permisos: exenciones de visado, permisos de residencia, de trabajo, tarjetas de residentes comunitarios y del Espacio Económico Europeo, así como la expedición y entrega de los mismos.
Sanciones gubernativas.
Información.
Recepción de solicitudes de asilo y posterior notificación de las resoluciones decaídas.
Obtención y elaboración de información estadística de carácter administrativo y sociológico.
Es de lamentar que sólo se hayan creado algunas y no todas puedan recibir la calificación plena de Oficina única. Así como que la razones del retraso sean siempre las mismas: falta de medios materiales y los problemas competenciales entre las distintas Administraciones. Las consecuencias a la hora de tratar los objetivos previstos en el actual Reglamento y el Plan de Integración pueden ser graves.
Las Oficinas de extranjeros debieran ser oficinas integradas, con un Gestor y Coordinación cualificado y conocedor del mundo de las migraciones y de la legislación, con medios humanos cualificados, que resuelvan con competencia, con una coordinación orgánica y con medios materiales. Una Oficina donde se resuelvan los distintos expedientes, contemplando no sólo los aspectos legales, sino la dimensión social y de integración a cuyo servicio están. No se debe confundir Oficina única con ventanilla única.
El nuevo Reglamento: Real Decreto 155/96. de 2 de febrero
El contenido de este Reglamento merece globalmente una valoración positiva, aun reconociendo que existen limitaciones y carencias, derivadas en particular del marco normativo en que ha de encuadrarse, que conlleva reserva de ley, y de la falta de una definición de la política migratoria a seguir, coordinada por un órgano con capacidad suficiente como para evitar el continuo conflicto de competencias entre las Comisiones delegadas de la C.I.E. y que han dejado su huella en el Reglamento, como condición sine qua non para su aprobación.
Sus características principales son las siguientes:
Su adecuación a los convenios internacionales suscritos por España.
Su adecuación a la ley 30/92, de 26 de noviembre: organización administrativa, simplificación de trámites, silencio administrativo, procedimiento sancionador, prescripción, etc.
Novedades en la regulación y correspondientes garantías de protección de los derechos y libertades de los extranjeros.
La protección de los menores extranjeros: educación, salud y prestaciones sociales.
Simplificación de trámites en la obtención de permisos de residencia y trabajo.
Establecimiento del permiso de residencia permanente.
Establecimiento del contingente.
Regulación del derecho a la reagrupación familiar, con permisos independientes del reagrupante en determinados supuestos.
Reconocimiento del arraigo.
Introducción de elementos de ponderación sobre el criterio de proporcionalidad de las sanciones.
Sus limitaciones principales son las siguientes:
Imposibilita desarrollar una política activa de inmigración para responder de forma ágil y eficaz a las necesidades de mano de obra de la economía española a través de la simplificación de trámites para la obtención de los distintos permisos, al supeditar los procedimientos tanto de régimen general como los de regímenes especiales, reagrupación familiar y contingente al procedimiento de solicitud de visado.
En efecto, en el art. 92 se sanciona el visado como el instrumento regulador de los flujos migratorios al establecer que: Cuando el trabajador extranjero no sea residente legal en España, la autoridad competente no emitirá su correspondiente informe hasta tener constancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 30.5, de que la solicitud de visado ba sido presentada en forma ante la Misión Diplomática u Oficina Consular.
Cuando se solicite un visado de residencia para ejercer una actividad lucrativa por cuenta ajena, el Ministerio de Asuntos Exteriores requerirá el correspondiente informe de la autoridad laboral, a la que informará que ba sido presentada en forma la solicitud de visado (art. 30.5).
Conjugándolo, además, con los arts. 30.3, 6 y 7; 23.2 y 28.1, el procedimiento afecta tanto al régimen general, como al contingente, regímenes especiales y a la reagrupación familiar.
Este articulado erige, de facto, a Asuntos Consulares y Jurídicos en el órgano ordenador de las migraciones. Crea un sistema burocrático que impide una tramitación ágil y eficaz de aquellas ofertas de empleo que el mercado nacional no alcanza a atender. Todo debe ser supervisado por esta Subdirección. La ordenación de las migraciones, la canalización de nuevos flujos según las necesidades de mano de obra de la economía española tanto para las ofertas de empleo permanentes como estacionales, etc., corresponde en realidad a quien tiene las competencias sobre el mercado de trabajo, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, pero paradójicamente el art. 30.8 acentúa más si cabe este vaciamiento competencial al afirmar que: «El Ministerio de Asuntos Exteriores podrá dar una autorización general para que las Misiones Diplomáticas u Oficinas Consulares resuelvan las solicitudes de una clase de visados de residencia sin solicitar autorización previa.
El hecho de que el visado sea un requisito ineludible para la concesión de los permisos de trabajo y residencia, no quiere decir que no puedan avanzarse medidas de coordinación interadministrativa para agilizar la tramitación de los procedimientos. En este sentido, creemos que el art. 92 del R.D. 155/96 establece un requisito exorbitante al paralizar cualquier expediente administrativo, limitando además la forma de la prueba de la solicitud del visado. Creemos que sólo puede ser entendido este precepto si se interpreta que la obligación contenida en el art. 30.5 del citado texto es la concreción de la obligación general de cooperación entre órganos de la Administración del Estado que establece este deber; pero sin excluir la prueba por el propio interesado de la solicitud de visado, si de esta forma puede agilizarse la tramitación del expediente. Lo contrario es profundamente contradictorio con los más elementales principios de organización administrativa, que la de actuar como un instrumento para facilitar el ejercicio de los derechos, donde todo lo que impida o limite la libertad individual tiene que tener una necesidad objetiva y, por tanto, cualquier requisito exorbitante que retrase y restrinja el ejercicio de los derechos que contemplamos, carece de la necesaria cobertura legal.
Así las cosas, el conflicto de competencias es claro e implica una política migratoria adecuada, que responda tanto a las exigencias de la economía española como a las de un racional ordenamiento del fenómeno migratorio.
El problema se complica más aún con cuatro puntos:
Con la aplicación en todos los casos del artículo 27.2, que deja una gran discrecionalidad en manos de los Cónsules. En la negociación del Reglamento se afirmó que un artículo semejante era necesario por motivos de seguridad del Estado, pero sólo para casos excepcionales.
Con la aplicación de la disposición adicional segunda del R.D. 155/96 conlleva que la Administración interior del Estado se ve obligada a resolver negativamente, ya que debe hacerlo en el plazo de tres meses en régimen general y mes y medio en reagrupación familiar, y no puede hacerlo sin que haya sido requerida por el Ministerio de Asuntos Exteriores, cuyas oficinas consulares tienen un plazo de cuatro meses y medio o de tres si se trata de reagrupación familiar.
Con el manual de instrucciones sobre la aplicación del R.D. 155/96 por la que la Subdirección General de Asuntos Consulares y jurídicos redactó y remitió a los Cónsules ya en mayo 96, sobre solicitudes de visados, países de riesgo de inmigración, aplicación de los correspondientes artículos (incluido el 17.2) e, incluso, de instrucciones anteriores a la aprobación del nuevo Reglamento, y la petición de información y remisión de documentación que debe trasladarse a dicha Subdirección antes de resolver sobre cualquier solicitud de visado... Estos manuales son revisados periódicamente. No han sido en modo alguno consensuados ni dados a conocer previamente a la Comisión Interministerial de Extranjería, aun cuando cualquier normativa de desarrollo del R.D. 155/96 es competencia de dicha Comisión.
Con la no aceptación por parte de los Consulados españoles en países de mayoría islámica de la prueba de matrimonio entre reagrupado y reagrupante celebrado en forma islámica. Esto implica no tener en cuenta:
El Derecho Internacional, que afirma que la prueba de matrimonio celebrado ante autoridades extranjeras debe someterse a la ley rectora de su celebración, dada la íntima relación entre la forma y la prueba del acto.
La doctrina de la Dirección General de Registros y Notarías en sus resoluciones de 23 y 24 de febrero de 1989, publicadas en el BIMJ 1.525, págs. 72 y 74, en las que afirma que las pruebas deben aceptarse siempre que quede clara la realidad del hecho y la identidad de los esposos.
Los acuerdos entre el Estado español y las confesiones religiosas de 12 de noviembre del 92, que- prevén la posibilidad de matrimonios en forma islámica.
El derecho de protección a la familia previsto en el ordenamiento jurídico español y en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos suscritos por España.
En todo este contexto no se aplica lo previsto en el artículo 49.2 de la Ley 30/92 como se contempla en la disposición adicional segunda del R.D. 155/96, referido a los plazos de resolución.
La Administración interior del Estado resuelve en ocasiones negativamente, porque la Subdirección se retrasa en presentar su petición de informe, no teniendo en cuenta que el citado artículo 49.2 establece: «La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan residentes fuera de España» (art. 49.2 de la Ley 30/92).
No garantiza la pretendida estabilidad legal y laboral en la renovación de los ,permisos del anterior Reglamento, dada la precariedad de los contratos laborales y la de los sectores para los que se ha llamado a la inmigración.
El Reglamento carece de una cláusula transitoria que permitiera la aplicación del art. 70.2 a todos los casos de renovación de los permisos del anterior Reglamento -también de los trabajadores del sector del servicio doméstico- hasta conseguir la pretendida estabilidad legal y laboral.
No ha resuelto las deficiencias de legalidad del conjunto de situaciones preexistentes. La cláusula transitoria segunda fue insuficiente. Es necesario dar solución rápida y global a dichas situaciones, máxime cuando la aplicación del nuevo Reglamento está lastrada por una práctica administrativa anterior, que ya hemos descrito.
La Proposición no de ley de 24-9-1996
Es una Proposición no de Ley que, aprobada con motivo del debate de la moción consecuencia de la interpelación urgente del Grupo Socialista del Congreso, insta al Gobierno a desarrollar una política activa de regulación de flujos y de integración en la línea de la Proposición no de Ley de 9-4-1991. Consta de dieciséis puntos.
Es una Proposición no de Ley que, como ocurriera en la de abril de 1991, nace de un debate circunstancial. Es un mandato al Gobierno, pero sin plazos. Contempla medidas parciales. Reproduce prácticamente puntos y mandatos de la del 9-4-1991.
En política de integración habla de nuevo de convenios-programas específicos con ONG en lugar de buscar las soluciones en programas sociales estatales u autonómicos. No parece que sea éste el mejor camino.
Sólo retenemos tres puntos de esta Proposición no de Ley, como realmente importantes y de inmediata operatividad:
«7. Fijar anualmente los contingentes en número suficiente según las necesidades de los diferentes sectores económicos implicados y la propia capacidad de las diferentes Administraciones para desarrollar medidas de integración de estos inmigrantes.
8. Llevar a cabo las acciones pertinentes para aflorar todas las situaciones de irregularidad que se hayan ido produciendo en estos años, incluyendo el estudio y valoración de manera inmediata de la aplicación de la resolución de 17 abril de 1995.
10. Dotar de recursos suficientes al Plan de Integración de los Inmigrantes para la adecuada atención de estos crecientes colectivos y potenciar el Foro de la Inmigración como cauce de participación, diálogo, propuesta y búsqueda de soluciones entre las Administraciones, los movimientos sociales y los propios afectados».
Son los que trasladaremos al capítulo de propuestas: El punto 7, porque recoge el pensamiento que anteriormente hemos expresado sobre el contingente. El punto 8, porque recoge también lo que tenía que haber sido el punto de partida de la aprobación y entrada en vigor del Real Decreto 155, de 2 de febrero 1996, nuevo Reglamento. Y el punto 10, porque es necesaria una política de inmigración integrada en la política social del Estado de las Autonomías y, a la vez, integradora; es decir, sin programas específicos.
La integración social de los inmigrantes
La política de integración social y promoción de los inmigrantes se ha asentado en nuestro país sobre estos cuatro pilares:
|
El Plan para la integración social de los inmigrantes, aprobado por el Consejo de Ministros del 2 de diciembre de 1994. Constituye el punto de referencia, que señala los objetivos esenciales, las orientaciones esenciales, los ámbitos de actuación y las medidas concretas. |
|
El Foro para la Inmigración, creado por el Real Decreto 490/1995, de 7 de abril, y desarrollado por la O.M. de 15 de octubre de 1995, por la que se designa a las Asociaciones de Inmigrantes y Refugiados y Organizaciones no gubernamentales de apoyo a dichos colectivos para formar parte como vocales del Foro. |
|
El Observatorio Permanente de la Inmigración, un instrumento de diagnóstico y de pronóstico de la realidad inmigratoria. |
|
La educación de los inmigrantes, de cuya concepción y realización, en lo que se refiere al territorio MEC, es posible disponer de datos e información adecuados, pero no así con respecto a todas las Autonomías con competencias transferidas en esta materia. |
Plan de integración social de los inmigrantes
Se funda en la necesidad de un planteamiento global que aborde los componentes claves de una política de inmigración eficaz y en concreto de la exigencia de articular:
Medidas para actuar sobre las presiones migratorias, en particular a través de la cooperación con los principales países con candidatos a emigrar hacia Europa.
Medidas para controlar la inmigración, manteniéndola dentro de unos niveles aceptables.
Medidas para fortalecer las políticas en favor de los inmigrantes legales.
Se hace posible así la coordinación de las medidas de control y admisión con la cooperación a largo plazo con los paises y regiones de origen, así como una activa poIítica para mejorar la situación de los ciudadanos de terceros países que ya residen legalmente (Nota 12).
Sus objetivos son:
Eliminar la discriminación injustificada.
Promover la convivencia basada en valores democráticos y en actitudes tolerantes.
Garantizar una situación legal y socialmente estable.
Combatir las barreras que dificultan la integración.
Luchar contra la explotación de los trabajadores extranjeros.
Movilizar a la sociedad contra el racismo y la xenofobia.
Sus instrumentos: el observatorio permanente de la inmigración y el Foro de la Inmigración.
Los ámbitos de actuación (Nota 13):
El marco legal: más estabilidad y adaptación normativa.
Condiciones laborales y profesionales: igualdad de acceso en el empleo.
Acciones de formación e información.
Educativo cultural: una escuela para todos, potenciar las manifestaciones artísticas.
Convivencia territorial: facilitar la vida en familia, desarrollar el sentimiento de pertenencia a nuestra sociedad.
Participación ciudadana: equiparación de derechos y deberes, potenciar el movimiento asociativo integrador.
El Plan de Integración exige la coordinación entre varios Departamentos, como la actuación coordinada con las diferentes Administraciones públicas. Respeta el reparto competencial establecido, tanto dentro de la Administración General del Estado como entre ésta y las Comunidades Autónomas o Ayuntamientos (Nota 14).
Contiene un abecedario de propuestas de actuación: normativas, socio-laborales, culturales y de participación social.
Este Plan es un proyecto, que valiéndose de los instrumentos OPI y FORO, y con la acción coordinada de las Administraciones, puede por sí mismo favorecer la corrección del marco general definido por la Ley de Extranjería, potenciar un desarrollo integrador del nuevo Reglamento, que dé una seguridad necesaria al colectivo inmigrante, dar respuesta a los retos que el presente y futuro de la inmigración nos tienen planteados y establecer lo que deben ser las bases de una política de futuro.
Creemos que debe ser ofrecido y tomado como marco de referencia por las Administraciones Autonómicas y Locales. En este sentido, la FEMP, como órgano colegiado de la Administración Local, la más cercana al inmigrante, tiene un papel importante que jugar a la hora de definir la actuación de los municipios en relación con los problemas que aquí estamos analizando.
Foro para la Integración Social de los Inmigrantes
El Real Decreto 490/1995, de 7 de abril, define la naturaleza jurídica y las funciones del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes:
«Art. 2. Naturaleza jurídica
El Foro para la Integración Social de los Inmigrantes es un órgano consultivo, adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Art. 3. Funciones
1. El Foro tendrá las funciones siguientes:
Facilitar la comunicación, el intercambio de opiniones e información entre el colectivo inmigrante legalmente establecido y la sociedad de acogida.
Formular propuestas y recomendaciones tendentes a promover la integración social de los inmigrantes y refugiados.
Recibir información sobre programas y actividades que lleven a cabo la distintas Administraciones públicas en materia de integración social.
Recabar y canalizar las propuestas de las organizaciones sociales, cuya actividad tenga relación con el fenómeno inmigratorio, con vistas a facilitar la convivencia entre los inmigrantes y la sociedad de acogida.
Promover estudios o iniciativas sobre proyectos relacionados con la integración social de los inmigrantes y refugiados.
Mantener contactos con otros órganos análogos de ámbito internacional, autonómico o local.
2. Las propuestas, acuerdos o recomendaciones del Foro que se eleven al Gobierno, se canalizarán a través del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Art. 4. Composición
El Foro para la Integración Social de los inmigrantes estará constituido por el presidente y treinta vocales, distribuidos de la siguiente forma:
Diez, en representación de las Administraciones públicas, y
Veinte, en representación de las asociaciones de inmigrantes legalmente establecidos y refugiados, de las organizaciones sindicales y de empresarios, y de organizaciones no gubernamentales relacionadas con los inmigrantes y refugiados.»
Quedó constituido en octubre de 1995. Su vida es muy corta todavía. Entendemos que debe potenciarse su función como órgano consultivo puesto que últimamente sólo está siendo informado sobre el desarrollo normativo y las modificaciones de estructuras administrativas y no en todos los casos como debiera ser. Es necesario potenciar su trabajo, en pleno y comisiones, para que, estudiando las posibilidades del nuevo Reglamento, haga propuestas en favor de la estabilidad legal de los inmigrantes -como es el caso del presente informe-urgiendo la solución de los, problemas planteados y enunciados anteriormente, y en favor de la regularización' de quienes con arraigo en España se encuentran insertos en nuestro mercado laboral. Y por último, debe también hacer propuestas en torno a la convivencia territorial y en especial con respecto a los derechos y deberes de los inmigrantes en este ámbito, coordinación de la política migratoria con las Comunidades Autónomas y coordinación de la política migratoria con la Administración Local a través de la FEMP.
Foro debería dotársele de un presupuesto propio, en función de las actividades programadas para cada año y el cumplimiento de sus funciones propias, así como de apoyo técnico y funcionarial mínimo y una sede adecuada y fija.
Observatorio Permanente de la Inmigración
Está al servicio del Plan de Integración y de la política migratoria. Sin un diagnóstico la realidad migratoria, sin una evaluación del impacto en nuestra sociedad, sin pronósticos y sin difundir las aportaciones positivas que supone la inmigración, no es posible desarrollar una política activa de inmigración integrada e integradora.
Por ello entendemos que debería dotarse al OPI de los medios y estructuras necesarios y unificarse las bases de datos de toda la Administración, explotándose los datos de las organizaciones relacionadas con inmigrantes y refugiados.
No parece necesario insistir sobre la necesidad de tener un diagnóstico y un pronóstico de la realidad de inmigración tanto a nivel estatal como por Autonomías. Sólo así son posibles la regulación de nuevos flujos y las medidas de integración, coordinándose las tres Administraciones, porque hoy existen inadecuaciones de datos, errores, criterios y estimaciones que impiden hacernos una idea exacta de la inmigración que tenemos.
Plan de educación de los inmigrantes: la segunda generación
El Plan de educación de los inmigrantes (segunda generación) está regido en el territorio MEC por las siguientes disposiciones:
Por el Real Decreto 296/1996, de 28 de febrero, que ordena las acciones dirigidas a la compensación de desigualdades en educación, que en su día conoció e informó favorablemente el Foro.
Por la Circular de la Dirección General de Centros Educativos.
Por los acuerdos con los Gobiernos de Portugal y de Marruecos.
Por un programa de colaboración con las organizaciones sociales.
El número de alumnos en territorio MEC asciende, aproximadamente, a 26.540, de ellos 11.105 se concentran en Madrid. Desconocemos la situación y las actuaciones de aquellas Autonomías que tienen competencias transferidas, por lo que no es posible realizar aquí una valoración sobre las mismas.
Creemos que es un programa válido, aun cuando haría falta un estudio pormenorizado por Autonomías y de las grandes áreas urbanas, teniendo en cuenta tanto los aspectos cuantitativos, como los referidos a los países y culturas de origen, de manera que se pueda conocer mejor las dotaciones y medios de que se dispone, para llegar a una mejor redistribución de los recursos humanos y de los medios materiales necesarios y para poder actuar en favor de la compensación de las desigualdades.
Hoy estamos asistiendo a una concentración de alumnado inmigrante, junto con el de otras minorías desfavorecidas, en determinados centros escolares y determinados distritos y núcleos urbanos. No es bueno. Hay que dar solución a semejantes situaciones.
Entendemos que no debe ponerse sólo el acento en el alumnado con problemas de idiomas, sino también en el conjunto de áreas instrumentales. Se trata de alumnos, muchas veces, hijos de familias y grupos muy desfavorecidos en general. En el marco del Real Decreto 299/1996, hay que potenciar también la educación y la capacitación profesional de los adultos.
La escuela está llamada a hacer frente al desafio de nuestro tiempo de educar para el pluralismo y así trabajar para que los planes de educación en los distintos niveles integren la diversidad cultural de nuestra sociedad en el proceso educativo.
El sistema educativo en España, como el del resto de los países europeos, permanece encerrado en el monoculturalismo etnocéntrico y nacionalista. Esta situación es tanto más significativa cuanto que, a través del desarrollo de la preescolarización, de la prolongación de la escolarización obligatoria y de la democratización y generalización de la enseñanza secundaria y universitaria, el sistema escolar ha ampliado su influencia en tanto que espacio de socialización de los individuos y en tanto que espacio de formación de las identidades culturales.
Sobre todo si se tiene en cuenta que la evolución de la familia está encomendando a la escuela nuevas funciones que no son estrictamente pedagógicas. En tanto que lugar de socialización, el papel de la escuela ha evolucionado profundamente:
La preescolarización desde los dos años implica una socialización muy temprana y ésta entraña, a su vez, una gestión precoz de la diferencia por el sistema educativo: los hijos de los inmigrantes y de los refugiados desde los dos años aportan al espacio escolar sus diferencias. La gestión de estas diferencias exigirla necesariamente un modelo educativo de cooperación entre los miembros implicados que abarque a padres, escuela, Administraciones, asociaciones de padres, medios de comunicación y sindicatos, lo que va más allá de la actual composición y funciones del Consejo Escolar, por lo que habría que crear dicho sistema.
Se ha prolongado la escolaridad obligatoria. Lo que significa que el sistema escolar, que antes sólo atendía la primera adolescencia, hoy dirige, junto con los demás miembros de la comunidad educativa, el período crítico de la formación de las identidades culturales (incluida la identidad nacional) de los individuos. La escuela debería transmitir los conocimientos y los valores que dan a cada uno la capacidad de vivir sus particularidades en su referencia al universal (el hombre y sus derechos fundamentales). Lo que implica un proyecto de cooperación de todos los componentes de la comunidad educativa en el que cada uno tenga un puesto y papel.
Tampoco existe tal proyecto.
Los sistemas educativos están anclados sobre posiciones y orientaciones tradicionales en vez de adaptarse a la evolución de las necesidades educativas y culturales creadas por las nuevas realidades. Es necesario revisar los conocimientos y las capacidades transmitidos o inculcados en la escuela.
Es también necesario que el sistema educativo sensibilice y haga tomar conciencia a los escolares sobre los procesos conflictivos inherentes a la presencia de ciertas identidades colectivas o determinadas afiliaciones, que pueden llegar a convertirse en fuente de intolerancia o de xenofobia.
Si no se tienen en cuenta los diversos fenómenos que afectan a la construcción de las identidades colectivas y a la evolución de las relaciones intercomunitarias, el sistema educativo puede alimentar lo irracional. La educación en el pluralismo de la sociedad es el desafio de nuestro tiempo.