La historia reciente del asilo en Europa se abre con la promulgación de la Convención de Ginebra de 1951, en plena posguerra, y llega hasta nuestros días, final del segundo milenio y umbral del tercero. En España, como en los demás países, primero se produce el hecho de la llegada de refugiados, allá por los años sesenta y setenta, con la venida de cubanos, vietnamitas, disidentes de los países del Este, latinoamericanos e incluso algunos nazis huidos de Alemania, y más tarde, el derecho de asilo que queda reconocido por la Constitución Española, y la adhesión de España a la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1969, en el año 1978.

Índice Capítulo 5   Del reconocimiento constitucional e internacional del asilo en 1978 a la aprobación de la Ley de asilo 5/1984 Desde la Ley 5/1984 hasta su reforma por la Ley 9/1994 Etapa posterior a la reforma de la Ley 5/1984 por la Ley 9/1994, que comprende los años 1995 y 1996 Regresar al índice general

En la evolución del asilo en España podemos distinguir tres etapas: la primera abarca desde 1978 hasta la aparición de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado; la segunda, desde la entrada en vigor de esta Ley de 1984 hasta su reforma, cumplidos los diez años, mediante la Ley 9/1994, de 19 de mayo, de modificación de la Ley 5/1984; la tercera, comprende el periodo que va desde 1994 hasta nuestros días.

Del reconocimiento constitucional e internacional del asilo en 1978 a la aprobación de la Ley de asilo 5/1984

Una época en la que España, tras su etapa de país de emigrantes y exiliados, se convierte en una tierra de asilo y más tarde de inmigración. Después de los refugiados procedentes de los países comunistas vienen los latinoamericanos, primero los chilenos y luego los argentinos y uruguayos, pero la mayoría de ellos se acogen a la Ley 118/1969, que ofrecía un trato privilegiado a los latinoamericanos y a otros ciudadanos de las antiguas colonias españolas en lo referente a la dispensa del permiso de trabajo, por considerar que era un régimen más beneficioso para ellos que el del asilo, hasta que dicha normativa fue derogada por la Ley de Asilo de 1984.

En 1979 se dicta una Orden Ministerial sobre la regulación del procedimiento del asilo, pues en esos momentos el asilo es un derecho constitucional e internacional, sin que se haya llevado a cabo el mandato constitucional de su desarrollo legal.

Por lo que se refiere a la protección social, la Convención de Ginebra ya establece u conjunto de derechos sociales en favor de los refugiados relativos al trabajo, la vivienda, la educación, etc., que constituyen la base de lo que debe ser una política e integración social de los refugiados y que en España ha empezado recientemente a llevarse a la práctica. La protección social tuvo sus antecedentes antes de 1978, con motivo de la acogida de cubanos en los años sesenta, que venían a España en tránsito, principalmente hacia Estados Unidos, a través del programa de la Comisión Interministerial pro Bienestar Infantil y Social (CIBIS), que actuaba juntamente con ACNUR, y CUYO programa fue ejecutado por Cáritas y Cruz Roja. A finales de los años setenta y comienzos de los ochenta se habilitan programas especiales para vietnamitas y cubanos, que gestionan Cruz Roja y CEAR. En 1983 se crea el Servicio Social de Refugiados, Asilados y Desplazados (SERAD), en la Dirección General de Acción Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el primer programa específico para refugiados.

Vemos, pues, que en esta fase el número de refugiados es muy pequeño y se empiezan a dar los primeros pasos en la protección social de los refugiados. Los latinoamericanos constituían el mayor grupo, y aunque muchos de ellos optaban por el estatuto de la Ley de 1969, en realidad, por lo general, eran refugiados de hecho, perseguidos por motivos políticos en sus países de origen. Sobre esta época faltan datos oficiales y aIgunos de los que existen son poco fiables. De ahí que no sea posible ofrecer información solvente sobre los mismos.

Índice del capítulo 5

Desde la Ley 5/1984 hasta su reforma por la Ley 9/1994

Con la Ley de 1984 se cumple el mandato constitucional de desarrollo legal del derecho de asilo y se abre una nueva frontera en la materia.

La Ley entra en vigor en 1984 y el Reglamento de aplicación al año siguiente. Una Ley que, habida cuenta de la situación de crisis del asilo dominante en Europa, presenta por lo general aspectos muy positivos, incluso en el marco del Derecho comparado europeo, aunque no exenta de otros no tan positivos. En líneas generales, ofrece las siguientes características:

1. Aspectos positivos y negativos más importantes de la Ley 5/1984

Aspectos positivos

	El derecho de asilo comprende tres derechos: el derecho a solicitarlo, la admisión automática a trámite en el procedimiento ordinario y la entrada en el interior del territorio nacional.
	Los denegados, cuya entrada había sido legal, no estaban obligados a abandonar España por la vía de la salida obligatoria, o, en su caso, de la expulsión, sino que estaban dispensados del visado de residencia y podían acceder directamente al régimen general de extranjería.
	La Ley otorgaba expresamente el derecho a recurrir contra las denegaciones por la vía de la Ley de Protección de los Derechos y Libertades Fundamentales, con lo que se reconocía expresamente un mayor rango al derecho de asilo y al mismo tiempo se le daba una mayor urgencia al procedimiento y, en particular, a las posibles suspensiones, en caso de tener que abandonar obligatoriamente el territorio nacional.
	En lo que se refiere a la asistencia letrada, en el artículo 5.3 de la Ley se reconocía a los refugiados «el derecho a la asistencia de abogado», aunque todavía no se define con claridad su función y su asistencia en los puestos fronterizos, que dependía de la discrecionalidad de las autoridades, las cuales llegaron a prohibir su presencia en frontera, argumentándose que «no era territorio español opinión muy extendida en los ámbitos oficiales e incluso entre ciertos círculos judiciales, algo que todavía perdura en algunos de estos sectores, aunque tanto el Convenio de Chicago como las resoluciones del Defensor del Pueblo y del Tribunal Constitucional han sostenido claramente que es territorio nacional

Aspectos negativos

Se establecía un estatuto cual, uno de asilo y otro de refugio, conforme a la Convención de Ginebra. En el caso del asilo, se trataba de una concesión graciable de la voluntad soberana del Estado, cuyo reconocimiento tenía un valor constitutivo; en el del refugio, el reconocimiento era de carácter declarativo, puesto que la condición de refugiado no está constituida ni, por tanto, se adquiere en virtud del reconocimiento, sino por el hecho de ser refugiado. Un dualismo estatutario que ha sido origen de muchas ambigüedades y demoras, pues a las dilaciones burocráticas excesivas de la época se añadían las originadas por el hecho de que muchos solicitantes solían demandar primero un estatuto y luego, cuando se lo denegaban, el otro, con lo que se duplicaban los retrasos. En estas condiciones la permanencia de los solicitantes en España duraba varios años.

Por otro lado, no se configuraba una línea clara sobre la protección social de los asilados y refugiados y menos aún acerca de la concesión de un mínimo de protección social a los solicitantes. La Ley remite al futuro Reglamento en esta materia, pero éste se limita a decir que el solicitante carente de medios económicos podrá solicitar las correspondientes ayudas, aunque tales prestaciones se condicionan a las disponibilidades económicas del Estado y a la situación del estado de necesidad por parte del interesado.

 

2. Evolución de los solicitantes de asilo durante esta etapa

Es a partir de 1988, y sobre todo de 1992, en que se pone en marcha la oficina de Asilo y Refugio (OAR), cuando se dispone de datos fundamentales sobre asilo y refugio. En el periodo anterior faltan muchos datos y algunos de ellos son poco fiables, por lo que sólo podrán facilitarse cuando se pueda contar con ellos y siempre con esa reserva.

Fig. 5.1. Desarrollo anual del número de solicitantes,
incluidos los familiares, de 1984 a 1994

Fig. 5.2. Distribución acumulada, por nacionalidades, del número de solicitantes, incluidos los
familiares, de 1988 a 1994

En este período, por continentes, están a la cabeza los europeos, seguidos de los latinoamericanos, africanos y asiáticos, y los colectivos de solicitantes mayoritarios, por nacionalidades, han sido los polacos, peruanos, rumanos, senegaleses, dominicanos, chinos y cubanos.

Según datos de la Comisaría General de Documentación anteriores al citado período, los iraníes e iraquíes son mayoritarios hasta 1987, y a partir de entonces, según los datos examinados, se ponen a la cabeza los solicitantes europeos, en primer lugar los polacos y rumanos, aunque los polacos empiezan a: ,descender desde el 91, de modo que en el 94 ya no aparecen, mientras los ',rumanos, por el contrario, han seguido hasta el 94, en que su número parece estabilizarse, una línea ascendente; en el 92 pasan al primer lugar los ..latinoamericanos, con predominio de los peruanos, dominicanos y cubanos, con tendencia descendente de los dos primeros grupos y, al contrario, ascendente de cubanos; los africanos se sitúan durante esta etapa en tercer lugar, siendo los senegaleses, con tendencia al crecimiento, los angoleños y los liberianos los ,colectivos mayoritarios entre ellos; el caso de los chinos, que irrumpen sólo en los años 93 y 94, parece que obedece a una circunstancia excepcional, sin que haya indicios de continuidad.

 

3. Evolución de las resoluciones en el periodo 1984-94

Fig. 5.3. Evolución anual y global de las resoluciones 1984-94

4. La nueva Ley 9/1994 reformadora de la ley 5/1984

Lo que se anunciaba, pues, hacía tiempo, que la Ley 5/1984 era muy benévola y que era necesaria su modificación por otra nueva, se cumplió en el año 1994, con la entrada en vigor en junio de la Ley 9/1994, que introduce profundos cambios legales que se reflejan también en el nuevo Reglamento de aplicación. Las razones fundamentales del cambio esgrimidas por legisladores y por el Gobierno se reflejan en la exposición de motivos de la nueva Ley: necesidad de armonización con Europa, la adopción de medidas que frenen la utilización abusiva del asilo por parte de los inmigrantes y la aceleración de los lentos trámites administrativos seguidos hasta entonces que, junto a las dobles peticiones de asilo y refugio, unas veces sucesivas y otras simultáneas, producían verdaderos retrasos y atascos en la tramitación de los expedientes, dando lugar a largas permanencias de los interesados como solicitantes de asilo/refugio, con perjuicio en todo caso para los verdaderos refugiados y asilados.

Hay que reconocer que el proceso del asilo en Europa ha tenido una gran influencia sobre la política de asilo en nuestro país. A primera vista no parece que debiera de ser así, puesto que España es una tierra de asilo e inmigración menor, en comparación con la mayoría de los demás países de la Unión Europea y más aún de los flujos masivos que han sido acogidos por los países pobres del Tercer Mundo, dado el exiguo número de refugiados, desplazados e inmigrantes que alberga nuestro país. No obstante, el hecho de ser miembro de la Unión Europea y frontera Sur de la misma le convierte en un punto estratégico vital de la política europea o, por mejor decir, de la política de la Europa fortaleza, Conviene, pues, antes de adentrarnos en los cambios legales generados por la Ley 9/1994, conocer las líneas maestras del contexto europeo sobre el asilo, dentro de las cuales se enmarcan Europa y el asilo

La historia del asilo en Europa durante la segunda mitad del presente siglo se divide en tres fases: la que corre desde 1951, año de la promulgación de la Convención de Ginebra, hasta finales de la década de los setenta y comienzos de la de los ochenta; la que abarca la década de los ochenta, y los siete años transcurridos de la presente década de los noventa.

La primera etapa, del 51 al 80, es la época dorada del asilo, debido a la coyuntura por la que atraviesa Europa. La existencia de los dos bloques, la «guerra fría» y la utilización política de los solicitantes procedentes de los países comunistas, por una parte, y el momento de expansión económica y, consecuentemente, de la necesidad de mano de obra extranjera, por la otra, convierten al asilo en una institución necesaria y en un instrumento político y laboral. El alto porcentaje medio de reconocimientos, el 50% aproximadamente, representa bastante bien lo que fueron las políticas de asilo de la época.

En un momento avanzado de esta etapa, sin embargo, surgen los primeros brotes de la crisis del asilo, que se prolongará hasta nuestros días. Todo empieza con los primeros síntomas de la próxima recesión económica. El punto de partida es la crisis del petróleo de los años 73 y 74, y una de las consecuencias más determinantes será el excedente de mano de obra, que, acompañada de la creciente afluencia de inmigrantes y asilados, va a cambiar el rumbo de las políticas inmigratorias y de asilo.

En la década de los ochenta se registran algunos factores nuevos que van a desembocar en la crisis del asilo: agudización de la crisis económica y del paro, crecimiento del número y aparición de un nuevo tipo de solicitantes. El incremento de solicitantes es debido fundamentalmente a la situación de pobreza y subdesarrollo en que viven muchos de los países del Tercer Mundo, así como a los conflictos y a la violación de los derechos humanos en no pocos de ellos. También al desvío de una corriente de inmigrantes hacia el asilo, ante las dificultades que encuentran en el régimen general de extranjería y las ventajas que les ofrecía el del asilo, al menos por las grandes demoras en la resolución de los expedientes, que les permitía permanecer en los países durante mucho tiempo y porque en muchos casos no era posible proceder a la expulsión de los denegados. Por otra parte, ya no se trataba del clásico solicitante procedente de los países comunistas, de gran utilidad anticomunista, sino de los pertenecientes al Tercer Mundo, entre ellos, africanos, asiáticos y latinoamericanos.

Una época en la que aquí mismo, en España, ciertos círculos insisten en lo de la «invasión», lo que, además de no tener ninguna base real, no hace sino contribuir a fomentar el miedo a la inmigración y los sentimientos xenófobos de algunos sectores de la población.

La tercera fase podríamos calificarla de poscomunista y comprende desde 1989 hasta 1997. Se agravan los problemas de la crisis económica y el paro; se deteriora profundamente la situación de los países del Tercer Mundo, que hacen crecer el número de refugiados, desplazados e inmigrantes; estalla en el mismo corazón de Europa el conflicto de la antigua Yugoslavia, que incrementa los flujos de desplazados y refugiados y provoca, por un lado, una sensación de impotencia en Europa y, por el otro, en algunos países como Alemania, donde en 1992 los solicitantes llegan a 440.000, la convicción de que, como dijo Mitterrand, respecto a Francia, se había llegado «al umbral de la tolerancia» y, por tanto, que había que proceder a la adopción de medidas drásticas para frenar los flujos.

Esta situación general y la evolución de la construcción europea aconseja a los Gobiernos la armonización de las políticas de asilo, tendentes a la contención y a llevar a cabo la exclusión de inmigrantes del régimen del asilo, por entender que en estos últimos años lo utilizaban para poder entrar en los diversos países y legalizarse o, al menos, para poder permanecer en ellos durante largos periodos. Las consecuencias no se hacen esperar y en este sentido se adoptan determinadas medidas, entre las que cabe destacar las siguientes: Consolidación del estatuto «B», que otorga una protección temporal y obedece al gran flujo de desplazados, que vienen sobre todo de la ex Yugoslavia. Se trata de un nuevo concepto de estatuto humanitario, a cuyos beneficiarios se les aplica el non refoulement. Introducción del procedimiento abreviado, a partir de la resolución de los Ministros responsables de inmigración, en la reunión celebrada en Londres el 30 de noviembre y el 1 de diciembre de 1992 y recomendado por el Comité Ejecutivo de ACNUR. Una medida que se adopta en España en 1994, y en Grecia, Portugal y el Reino Unido, en el año 1993 Generalización del concepto de «país seguro» (país de origen o tercer país). Exigencias de visado en el marco del espacio Schengen y penalización de las compañías transportistas que no controlen a pasajeros en el cumplimiento de los requisitos. Se trata de un sistema, al igual que los acuerdos bilaterales entre países que no están concebidos para controlar o regular el asilo sino más bien los extranjeros y ciertos fenómenos de común interés, pero el hecho es que afectan de forma negativa y directa a los solicitantes de asilo, sin que se ponga remedio. Interpretación cada vez más restrictiva de la Convención y principalmente de los criterios de determinación de la condición de refugiado. Propuestas de regionalización del asentamiento de los flujos de desplazados y de refugiados en lugares próximos a los países de origen e incluso en el interior de los mismos. Limitaciones legales en el plano jurisdiccional para evitar en lo posible y en algunos supuestos la suspensión de los actos administrativos. Acuerdos bilaterales de readmisión entre determinados países, en algunos casos de la Unión Europea, para proceder a la devolución recíproca y automática de aquellos extranjeros que hubieran entrado ilegalmente por las fronteras de uno de ellos, sin cláusulas que tengan en cuenta si en algunos casos pudiera tratarse de solicitantes de asilo. España ha suscrito acuerdos de este tipo con Marruecos, Francia, Portugal y Bulgaria, aunque las medidas que se derivan de estos acuerdos no son aplicadas de forma homogénea por los Estados europeos.

Los cambios legales más importantes de la Ley 9/1994

	Eliminación del doble estatuto de asilo y refugio y unificación de ambos, asimilando el asilo al refugio y creando un nuevo estatuto humanitario en el artículo 17.2, aplicable a desplazados, personas vulnerables y casos de interés público, que se desarrolla en la Adicional Primera del Reglamento en lo que se refiere a los desplazados y cuya última regulación se remite al Reglamento de Extranjería
	Establecimiento del procedimiento abreviado de admisibilidad, tanto en frontera como en el interior del territorio nacional. Tal vez el cambio de mayor trascendencia, una medida que venía siendo reclamada por el Comité Ejecutivo de ACNUR y por las resoluciones adoptadas por los Ministros responsables de la inmigración en su reunión de Londres los días 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1992.

Como dice la exposición de motivos, se trata de «una fase previa en el examen de las solicitudes que permita la denegación de forma rápida de aquellas peticiones que sean manifiestamente abusivas e infundadas», así como de aquellas otras cuyo examen no corresponda a España o cuya protección incumba a otro Estado. Aclara que «tal denegación se haría mediante una resolución de inadmisión... adoptada con las debidas garantías ... ».

Reforzamiento de ciertas garantías en el procedimiento, especialmente en frontera, mediante la presentación de un reexamen, el reconocimiento de la asistencia de abogado e intérprete, así como el derecho del solicitante a ser debidamente informado sobre sus derechos, intervención especial de ACNUR, posibilidad de presentación de informes por parte de las ONGs especializadas en este campo y de suspensión del acto de devolución del solicitante inadmitido, siempre que concurra la circunstancia de que ACNUR haya emitido un dictamen favorable, contrario a la resolución del Ministro, y el interesado manifieste su voluntad de interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo en contra de dicha resolución

Los rechazados, tanto por denegación como por inadmisión, serán devueltos al lugar de procedencia o, si se encuentran en el interior del país, obligados a abandonar España y, en su caso, expulsados.

Las únicas excepciones a esta regla serán todos aquellos solicitantes que, pese a haber sido rechazados, se hallen incursos en los supuestos del referido artículo 17.2, referente a los desplazados, personas que merezcan una consideración humanitaria o casos de interés público, o que, según el artículo 17.3, se presuma que se encuentran bajo la protección del non refoulement (artículo 33 de la Convención de Ginebra) o, por supuesto, que reúnan los requisitos estipulados en el Régimen General de Extranjería para poder permanecer en el interior del territorio nacional.

Rebaja legal del grado de protección jurisdiccional, al suprimir el recurso por la vía de urgencia de la Ley de Protección de los Derechos y Libertades Fundamentales prevista en la Ley del 84, pese a la posibilidad apuntada de que se proceda a la suspensión del acto administrativo de inadmisión en frontera y de la devolución correspondiente, si existe un dictamen favorable de admisión de ACNUR, en contra de la resolución del Ministro, y el interesado alberga el propósito de interponer recurso contencioso-administrativo contra la misma.

En este sentido, sin embargo, hay que señalar que últimamente los Tribunales se han venido mostrando más propicios a la suspensión urgente de devoluciones y de expulsiones de solicitantes rechazados en puestos fronterizos o en el interior del país, ante peticiones de concesión de medidas provisionalísimas que evitaran la ejecución inmediata de esas devoluciones o expulsiones, por tratarse de casos de riesgo.

Por otro lado, hay que subrayar también las múltiples intervenciones del Defensor del Pueblo, que en determinados casos han impedido que se confirmaran algunas devoluciones y expulsiones de este tipo y que se cometieran otros tipos de irregularidades en este ámbito.

Respecto al año 1994, año del profundo cambio legal, podemos observar que comprende dos semestres regidos por distintas normativas, pues la Ley reformada entra en vigor a mediados de junio y, por tanto, divide el año, desde el punto de vista legal, desde el 1 de enero al 13 de junio y desde esta fecha al 31 de diciembre. Sin embargo, los efectos de la reforma no se hacen sentir hasta el año 1995 en lo que se refiere al número de solicitantes, tanto en relación al año 1993 como entre el primer y segundo semestre de 1994. En efecto, en el año 1993 solicitan asilo 12.615 personas y en 1994, 11.992, lo que arroja una diferencia de 623, equivalente al 4,9%, y en el primer trimestre del 94 pidieron asilo 6.109 personas y en el segundo, 5.883, lo que supone una diferencia de 226, es decir, un 3,7% menos. Por el contrario, los efectos se hicieron notar de forma contundente e inmediata en las inadmisiones del segundo trimestre, que es cuando empieza a aplicarse el nuevo procedimiento de inadmisión, pues de los 4.450 expedientes examinados en este año, correspondientes a 5.415 personas, fueron rechazados por inadmisión 3.131 casos, equivalentes a 3.706 personas, lo que implica un 70,35% de casos inadmitidos y un 29,6 % de admitidos. Eran los primeros datos del nuevo sistema eliminatorio del procedimiento abreviado de inadmisión. A partir de aquí se abre una nueva frontera en la historia del asilo en España.

 

5. La protección social

La Ley de asilo y de la condición de refugiado de 1984 y su Reglamento de 1985 sientan las primeras bases legales de la futura política social. El artículo 2.2 de la Ley señala que «podrá otorgarse a los asilados, en su caso, la asistencia social y económica que reglamentariamente se determine; El Reglamento, por su parte, establece que: El solicitante que careciese de medios económicos.... podrá solicitar... la concesión de ayuda económica y la prestación de los servicios sociales, sanitarios, farmacéuticos, educativo y culturales que precise», aunque a condición de que el Estado disponga «de los medios necesarios» y de que el solicitante justifique «la carencia de medios económicos» (artículo 8 del Reglamento).

En 1988 se crea el Ministerio de Asuntos Sociales y se integra en él la Dirección General de Acción Social, que asume todas las competencias del «programa de asilados y refugiados y la dirección de su correspondiente Centro Estatal». En 1990 las funciones del antiguo Centro Estatal del Servicio Social de Asilados y Refugiados (CESERAD) se transfieren al INSERSO, al que se encomienda el programa de asistencia de asilados y refugiados y la dirección de su correspondiente Centro Estatal». Poco después, en 1991, el Congreso aprueba una proposición no de Ley en la que insta al Gobierno a la creación de un órgano instructor que examinase las solicitudes de asilo y a «potenciar los medios de acogida material en condiciones dignas de los solicitantes de asilo» y, al mismo tiempo, a que se complete el proceso de regularización realizado en 1985.

La asunción de competencias del INSERSO en 1990 constituye, pues, una nueva fase en la política social en favor de los refugiados, cuyo primer fruto es la reestructuración en 1992 del sistema de acogida. Hasta este año, los servicios de acogida se centraban en la concesión de prestaciones económicas para el alojamiento y manutención a través de Cruz Roja Española, cuya rentabilidad social era muy cuestionada debido a la dificultad de llevar a cabo un seguimiento personal de sus efectos en los receptores. Así mismo, el incremento tan elevado del número de solicitantes de asilo hacía dificil su financiación.

Por este motivo se cambió la tendencia de los últimos años, orientando las actividades de acogida hacia la potenciación de los Servicios Sociales, frente a las ,prestaciones económicas. De este modo, se concertaron 728 plazas de alojamiento a través de distintas ONG. Se apostaba por la gestión de servicios sociales de apoyo a 1 integración social de las personas residentes en nuestros centros, en contra de la mera concesión de ayudas económicas, cuyo objetivo era paliar las situaciones de necesidad sin ofertarles servicios claramente integradores: aprendizaje del idioma, habilidades sociales, formación y apoyo a la educación y al empleo.

En 1992 se crea la Oficina de Asilo y Refugio (O.A.R.), constituida básicamente por funcionarios del Ministerio de Interior, en la que se integra una Unidad de Trabajo Social del INSERSO, con la función de estudiar los casos y orientarlos hacia los recursos sociales disponibles. Supone una clara racionalización del sistema.

Durante los años 1993 y 1994 se impulsan nuevas iniciativas en la dirección de una política de integración social. España decide acoger en programas gubernamentales o privados a un número importante de refugiados y desplazados bosnios. Esta iniciativa dejó en evidencia algunas lagunas legales y sociales que hacían difícil la puesta en marcha de servicios de acogida e integración de personas provenientes directamente de situaciones de guerra o conflictos graves de derechos humanos.

A partir de esta experiencia fue preciso modificar y adaptar los servicios existentes y poner en marcha actuaciones nuevas encaminadas a incidir más en los programas de apoyo a la formación, la vivienda y la orientación y búsqueda de empleo. Con este objetivo, durante estos dos años se desarrollaron principalmente las siguientes acciones:

	Convenio de colaboración entre el INSERSO y la FEMP, que permite la adhesión de los Ayuntamientos en la solidaridad con los refugiados: vivienda y empleo. Esta línea de colaboración con las Corporaciones Locales supone iniciar un camino en el objetivo de procurar la máxima colaboración entre todas las Administraciones.
	Ayudas para facilitar el acceso a la primera vivienda: alquileres, anticipos, contratos de servicios y equipamiento.
	Ayudas destinadas a apoyar el empleo asalariado, mediante la gestión de ofertas de trabajo y ayudas económicas para el traslado y cobertura de necesidades básicas hasta recibir el primer salario.
	Ayudas económicas para cursos de formación ocupacional y recicláis profesional.
	Inauguración de un nuevo Centro de Acogida a Refugiados (C.A.R.) en Sevilla en mayo de 1994. Índice del capítulo 5

Etapa posterior a la reforma de la Ley 5/1984 por la Ley 9/1994, que comprende los años 1995 y 1996

La nueva Ley modificada entra en vigor en junio de 1994, pero se ha preferido incluir el año 1994 en la etapa anterior por la sencilla razón de que no se dispone de los datos precisos suficientes para realizar una división semestral rigurosa, dejando para esta última y tercera etapa los años 1995 y 1996, abierta, por supuesto, a los resultados de los años venideros, que, a juzgar por los actuales, no se presagian nada esperanzadores para el asilo.

1. Evolución de los solicitantes de asilo

Fig. 5.5. Evolución anual

Como se puede apreciar, a partir del 1995 se produce una caída en picado del número de solicitantes: un 52,6% menos que en 1994, un 16,6% en 1996 en relación al 95 y un 60% con respecto al 94. Por otra parte, en los dos años acumulados, 1995 y 1996, hubo 1.584 solicitantes de asilo (personas) menos que en 1994, es decir, un 13,2% menos.

ste descenso lo atribuye la Memoria 1996 de la OAR a tres causas: la aplicación del nuevo procedimiento legal de la reforma del 94, la política de contingentes anuales para la inmígración establecidos desde 1993 y la exigencia de visados para los nacionales de algunos países. La causa más importante y prácticamente única, sin embargo, ha sido la aplicación de dicho procedimiento y el uso práctico que se está haciendo de él, pues los contingentes ya existieron en el 93 y el 94 y, no obstante, no sólo no incidieron a la baja sino que son dos de los años de mayor número de solicitantes. En cuanto al visado, no comprende qué se quiere decir, puesto que los solicitantes de asilo legalmente no necesitan visado para llegar al país y pedir asilo, a no ser que implícitamente se quiera reconocer que en este punto se está aplicando Schengen a los solicitantes de asilo, lo cual supondría una violación de la Convención de Ginebra.

Fig. 5.6. Distribución anual de solicitantes, incluidos familiares, de los colectivos nacionales mayoritarios en los años 1995 y 1996

Fig. 5.7. Distribución de los solicitantes por continentes

Vemos, pues, que en 1995 los europeos se encontraron a la cabeza del número de solicitantes-personas, destacando los rumanos, que alcanzaron el 36,5 % de las peticiones, aunque con tendencia a estabilizarse. Sin embargo, en 1996 se sitúan en primer lugar los africanos, con el 32,6 % de solicitantes-personas, entre los que sobresalen los liberianos, nigerianos, ecuatoguineanos, argelinos y senegaleses. El cambio del tipo de solicitantes supone un cambio cualitativo en algunos aspectos.

 

2. Evolución de las admisiones e inadmisiones de asilo

Fig. 5.8. Evolución admisiones-inadmisiones

Dejando al margen las solicitudes pendientes en cada caso, que se registran como tales al 31 de diciembre de los respectivos años, resulta que de 12.346 expedientes examinados en los tres años, equivalentes a 15.823 personas, han sido inadmitidas a trámite en este periodo de dos años y medio, pues se trata de los años 1995, 1996 y el segundo semestre de 1994, 7.962 casos o, si se prefiere, 9.738 personas, es decir, un 64,5 % de inadmisiones, si nos referimos a casos, o un 61,55 %, a personas. Por años, vemos que se da una ligera tendencia al descenso de los porcentajes de inadmitidos, tanto en términos de casos como de personas, pero es una tendencia tan ligera que más bien habría que hablar de estabilidad práctica de estos altos porcentajes, que no descienden en todo caso del 60%.

Se revela, pues, aquí una práctica de aplicación generalizada, masiva, de la inadmisión, cuando las inadmisiones tienen un carácter excepcional. Las causas principales se encuentran en el gran número de inadmisiones basadas en los motivos b) y d) del artículo 5.6 de la Ley, cosa que más adelante se analizará, sobre todo, en relación al primero de estos dos motivos de inadmisión.

 

3. Evolución de las resoluciones

Fig. 5.9. Evolución de las resoluciones

 

Fig. 5.10. Evolución de los estatutos concedidos por nacionalidades

4. Problemas derivados del cambio legal

1. Aplicación generalizada de la inadmisión

Se da una práctica tendente a aplicar con excesiva frecuencia la inadmisión a trámite, es decir, la aplicación de las circunstancias de inadmisión establecidas en el artículo 5.6 de la Ley 5/1984, modificada por la Ley 9/1994. El problema radica en que para inadmitir una solicitud a trámite debe ser manifiestamente infundada o abusiva, en base a dichas circunstancias. Ahora bien, según el Comité Ejecutivo del Programa de ACNUR, en su conclusión 30, así como las mencionadas resoluciones de los Ministros europeos y la misma normativa española, se exige que para que una solicitud sea manifiestamente infundada, por no ajustarse a los criterios definitorios de la condición de refugiado, debe serlo con toda evidencia, a todas luces, claramente, ostensiblemente, y, en caso de falsedad o engaño, que el solicitante lo haga deliberadamente, de malaje, con la finalidad de falsear su identidad y dificultar el examen. Y en la misma línea, cuando se refieren a la supuesta inexistencia de riesgo de persecución en los países de origen, sostienen que «debe demostrarse claramente, de modo objetivo y comprobable. No basta la sospecha ni la conjetura.

La cuestión es más grave cuando se trata de las solicitudes presentadas en frontera, la mayoria de las cuales son inadmitidas a trámite, pese a que el mismo Reglamento, en su artículo 18, bajo el título de «Criterios de aplicación» para la inadmisión en frontera, señala que la inadmisión debe aplicarse exclusivamente cuando concurra de forma manifiesta y terminante alguna de las causas de inadmisión. Una decisión, pues, que reviste un carácter excepcional, suele aplicarse de una forma generalizada.

Hay que reconocer que, en efecto, ha existido un uso abusivo del régimen de asilo por parte de un importante número de inmigrantes económicos, y en ese sentido se justifica, por el bien de los propios refugiados y desplazados, la implantación del procedimiento de inadmisión a trámite, con las debidas garantías. No cabe duda de que la medida, entre otras, ha sido efectiva en la consecución de su objetivo de desalojar del asilo a esos inmigrantes. Sin embargo, ahora es la Administración la que está haciendo una -aplicación abusiva en numerosos casos de la inadmisión, lo que no se justifica, porque esta práctica está ocasionando el rechazo de refugiados y desplazados, que un procedimiento ordinario seria capaz de detectar.

Es indispensable que se aplique en todos los casos y rigurosamente el procedimiento tal como legalmente está establecido, lo que dificultará la comisión de estos excesos.

Entre las causas previstas en el artículo 5.6 de la citada Ley para que una solicitud se considere «manifiestamente infundada» y, por tanto, se le aplique la no admisión, se encuentra la del párrafo b), que dice: «Que en la solicitud no se alegue ninguna de las causas que dan lugar al reconocimiento de la condición de refugiado». Para comprender el sentido y la significación de este punto es necesario recurrir a la voluntad del legislador, interpretada a la luz del desarrollo parlamentario y de la aludida resolución de los Ministros responsables de la Inmigración, reunidos en Londres los días 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1992.

En efecto, el primer texto aprobado por el Congreso y enviado al Senado, prácticamente idéntico al remitido al Congreso por el proyecto gubernamental, que paso sin ser modificado en este punto, pese a las propuestas de algunos grupos parlamentarios, decía así: Que la solicitud no sefunde en alguna de las causas que dan lugar al reconocimiento de la condición de refugiado. Ya en la andadura inicial del trámite parlamentario se había propuesto a los grupos parlamentarios, y algunos la presentaron como suya, la siguiente enmienda; b) que en la solicitud no se alegue ninguna de las causas que dan lugar al reconocimiento de la condición de refugiado.

La justificación de la enmienda, finalmente adoptada por el Senado e incorporada al texto final de la Ley, se fundamentó en los siguientes términos: «Adecuar la redacción del precepto, en coherencia con la Resolución adoptada por los Ministros de Inmigración de la Comunidad, reunidos en Londres los días 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1992, toda vez que este examen ab inicio del procedimiento sumarísimo determinado en cuatro días no ofrece garantías suficientes del derecho de asilo», añadiendose: «Nadie puede examinar la concurrencia de los motivos de fondo de una solicitud en tres días».

Para comprender el sentido y alcance profundos de la enmienda, o, mejor, del actual texto legal, es necesario, como indican en sus propuestas algunos grupos parlamentarios, recurrir a la citada Resolución de los Ministros de Inmigración, que sirvió de fundamento a la enmienda. Los Ministros, en efecto, parecen entender que se trata de una solicitud manifiestamente infundada, cuando los motivos de la solicitud caigan fuera del ámbito de aplicación de la Convención de Ginebra: cuando el solicitante no alegue el temor a la persecución fundada en su pertenencia a una raza, religión, nacionalidad o grupo social o en sus opiniones políticas, sino en motivos como la búsqueda de empleo o la mejora de sus condiciones de vida.

En dicha redacción parece considerarse que una solicitud sólo es «manifiestamente infundada» cuando expresamente se alegan como fundamento de la petición de asilo motivos ajenos a los contemplados en el artículo 1 de la Convención, y da dos ejemplos muy expresivos: que el interesado alegue expresamente que busca trabajo o trata de mejorar sus condiciones de vida. En ese supuesto, no parece justificarse, en base al artículo 5, número 6, párrafo b), la inadmisión a trámite de una solicitud en la que el demandante alegue expresamente que abriga temor fundado de persecución por alguno de los motivos previstos en el artículo 1 de la Convención y no otro ajeno a la misma. Sin embargo, se trata de una interpretación y una práctica bastante corrientes, que convierte las resoluciones de este tipo, muchas, al entrar en el fondo de la cuestión, en denegaciones encubiertas.

2. Falta de motivación e individualización en numerosas propuestas de resolución y en las mismas resoluciones

Las propuestas y resoluciones correspondientes a las solicitudes formuladas en frontera son por lo general las más motivadas, mientras no pocas de las demás, relativas a las inadmisiones a trámite de solicitudes presentadas en el interior del territorio y a las denegaciones, carecen de motivación suficiente y razonada. Aunque hay que reconocer que en este punto se ha mejorado, todavía son demasiadas las resoluciones que se limitan a citar el artículo en el que se basa la resolución, a sabiendas de que la mera cita de los preceptos jurídicos en los que se fundamenta una decisión en ningún caso constituye motivación e individualización suficiente de la misma, según una jurisprudencia consolidada, que lo ha reiterado constantemente. En realidad, esta práctica administrativa dificulta gravemente la defensa del solicitante, a efectos de poder impugnar debidamente la resolución administrativa ante las instancias jurisdiccionales.

3. Irregularidades en el tratamiento individualizado de los casos

Aunque es de dificil demostración, lo cierto es que puede apreciarse una cierta propensión a tratar de forma colectiva o genérica los casos procedentes de determinados países, sobre todo cuando vienen en grupos y más aún si llegan acompañados de «mafias».

En estos últimos años la multiplicación del número de conflictos y en algunos casos su gravedad ha inducido a los Gobiernos europeos, entre ellos al español, a tener que poner barreras de contención de estos flujos. Una de ellas ha sido la de establecer una lista, escrita o no, de países seguros de origen y a ampliar arbitraria e interesadamente el concepto de país seguro, por razones de interés político o económico con esos países o como medida de evitar la llegada de flujos de ese país o zona. Esto ha conducido a dar por seguros países que no lo son, o que no lo son en la medida en que se pretende, y a que en muchos casos de solicitantes procedentes de esos países se tienda a no realizar realmente, aunque se puedan cumplir los procedimientos formales, un examen suficientemente personal e individualizado de las solicitudes, a causa del criterio general con que se aborda y se determina cada caso relacionado con los países así «clasificados».

La exigencia de realizar el examen individual y personal de todas y cada una de las solicitudes, no sólo cuando vienen de un país inseguro, sino también de un país dudosamente seguro e incluso de un país seguro, se deriva de la misma Convención de Ginebra. Así lo ha entendido, siguiendo una interpretación tradicional de la comunidad internacional, el Consejo de Ministros de Asuntos de justicia e Interior de la Unión en su resolución del 20 de junio de 1995 cuando afirma: «los Estados Miembros continuarían obligados a examinar individualmente cada solicitud de asilo, como estipula la Convención de Ginebra, a la que hace referencia el Tratado de la Unión Europea». También el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) mantiene la misma postura, como puede comprobarse en el reciente documento «Posición de ACNUR sobre la propuesta del Consejo Europeo en relación al tratamiento de solicitudes de asilo formuladas por ciudadanos de Estados Miembros de la Unión Europea», dado a conocer en Ginebra el pasado mes de enero de 1997, a propósito de la propuesta española ante la Conferencia Intergubernamental de incluir en el Tratado de Maastricht la prohibición de que ningún ciudadano de un Estado Miembro de la Unión pudiera pedir asilo en otro Estado de la Unión.

Las irregularidades señaladas, generalización de la no admisión a trámite, cuando se trata de una medida excepcional, la no motivación suficiente de las resoluciones y la falta de examen individual y personal en ocasiones de las solicitudes, han sido objeto de numerosas quejas ante el Defensor del Pueblo, que, por lo general, han sido estimadas, y en tal sentido se ha dirigido a las autoridades competentes y lo ha hecho constar en su Informe Anual 1995, páginas 207 y siguientes, al referirse al tema del asilo.

Otra de las cuestiones en materia de garantías es el reexamen en frontera. Considerado por todos como la máxima garantía del procedimiento, en la práctica prevalece el criterio de que lo que vale, lo que realmente merece credibilidad, salvo en algún caso excepcional, es la entrevista y las alegaciones primeras. Es verdad que algunos pocos solicitantes cambian engañosamente sus declaraciones de una entrevista a otra, pero también enseña la práctica de las entrevistas que en un primer momento muchas de estas personas carecen de la más mínima información y se muestran muy reservadas porque a su alrededor no ven más que policías y funcionarios, ante los que reaccionan con temor, algo que viaja con ellos desde sus propios países, y que en un segundo encuentro se manifiestan más confiados y mejor informados, en cuyo proceso puede jugar un papel importante el abogado. El hecho es que el reexamen ha quedado muy devaluado, como lo demuestran los escasos resultados y la escasa importancia que se le da en la práctica. En 1996, por ejemplo, los casos reexaminados que fueron admitidos a trámite representaron el 18,5 según comunicación escrita del Ministerio del interior, que considera un error lo publicado en la Memoria de la OAR 1996, que afirma que en el 96 no se admitió a trámite ninguno de los reexamenes presentados.

En relación a las demás garantías previstas en la Ley, hay que señalar que todavía se dan importantes deficiencias en lo que se refiere a la información a los interesados sobre sus derechos, una vez que han manifestado su propósito de pedir asilo, por parte de los funcionarios de policía. En este sentido, existe un impreso en las distintas lenguas correspondientes, con el fin de ofrecerse a los solicitantes, pero en muchos casos no llega al conocimiento de los interesados.

En cuanto a la asistencia letrada, hay que subrayar que por lo general se cumplen bien las previsiones legales establecidas. La única anomalía detectada en este aspecto es que no se informa debidamente a los solicitantes sobre su derecho a la libre elección de abogado. El reconocimiento legal del derecho a la asistencia letrada gratuita a los solicitantes de asilo ha supuesto un paso positivo en la protección' de los refugiados. Es de esperar, por una parte, que los Colegios se esfuercen por formar y preparar debidamente a los abogados del turno de oficio destinados a estas tareas, pues se trata de materias poco conocidas entre los abogados, y, por la otra, que cuenten con las ONGs y Organismos especializados en la prestación de este servicio. Esta colaboración redundaría en una mejor calidad del servicio letrado a los solicitantes de asilo y a los inmigrantes.

Al margen de lo dicho, hay que reconocer que la creación de la OAR ha significado un importante paso en la línea de la racionalización y de la profesionalización del tratamiento de las solicitudes, así como de su agilización.

4. El estatuto humanitario del artículo 17.2 de la Ley de Asilo

El artículo 17.2 de la Ley que regula el estatuto humanitario y que desarrolla el artículo 53 del Reglamento de ejecución de la L.O. 7/85, resulta de una gran indeterminación porque no hay normas comunes de aplicación y, en consecuencia, el interesado se ve sometido a prácticas administrativas distintas y en ocasiones contradictorias. A estos efectos debería considerarse también la necesidad de otorgar el imprescindible Permiso de Trabajo a aquellas personas a las que se les reconozca el Estatuto jurídico contemplado en el artículo 17.2 de la Ley. Por otra parte, se producen retrasos excesivos en la expedición de la documentación correspondiente y la persona titular de dicho estatuto se encuentra desprotegida mientras se procede a la resolución de los trámites pertinentes. Habría que urgir la regulación inmediata de este estatuto, a través de la Orden Ministerial que a tal efecto hace tiempo está prevista.

5. Situación de los solicitantes de asilo

Resulta preocupante constatar la dificil situación en que quedan los solicitantes de asilo rechazados que hayan interpuesto un recurso contencioso-administrativo y solicitado la suspensión del acto administrativo de expulsión o devolución, dada la rigidez del actual sistema de medidas cautelares en la jurisdicción contenciosoadministrativa, agravada por los problemas que ha planteado la entrada en vigor de la ley 1/96, de Asistencia jurídica Gratuita. Son frecentes los casos en que se sustancia y resuelve un expediente de expulsión, o incluso esta llega a ejecutarse, antes de que el tribunal haya podido pronunciarse acerca de la suspensión, o incluso de que se haya designado Abogado y Procurador de oficio para el recurso contenciosoadministrativo contra la denegación o inadmisión a trámite de la solicitud de asilo. Debería considerarse la necesidad de establecer el mecanismo legal oportuno que permita la consideración y resolución urgente y prioritaria de estas cuestiones previas que afectan a la protección del contenido esencial del Derecho de Asilo, así como una más eficaz presencia del Ministerio Fiscal en la protección del mismo de conformidad con lo expuesto en el artículo 124 de la Constitución.

6. Ley modificadora 911994

La Ley 9/1994, modificadora de la Ley de asilo 5/1984, ha tenido sumo cuidado en mantener en el articulo 17.3 la cláusula de salvaguarda, ya reconocida en el anterior texto legal, relativa a que el rechazo o expulsión de un solicitante de asilo no podrá determinar el incumplimiento de la obligación prevista en el apartado 1 del artículo 33 de la Convención de Ginebra sobre el non refoulement ni suponer el envio a un tercer Estado que no garantice la protección efectiva contra la devolución al país perseguidor, con arreglo a la citada Convención. Se trata de una previsión cautelar de cierta protección que contempla particularmente los posibles riesgos que pueda correr el interesado en su país de origen, en caso de devolución, debido a las condiciones objetivas existentes en el mismo. Una consideración congruente con lo establecido en algunos Tratados internacionales suscritos por España como, por ejemplo, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura y otros Tratos y Penas Crueles inhumanos y Degradantes y el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos.

El referido artículo 17.3 sólo se aplica actualmente por parte de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR) cuando considera que el interesado no puede regresar a su país por motivos de seguridad personal, pero no cree procedente regularizarle, tal como debería, mediante el reconocimiento del estatuto humanitario del artículo 17.2 de la Ley de Asilo, un precepto ciertamente indeterminado, pero en el que tiene perfecta cabida este supuesto, por tratarse de un hecho vinculante, no susceptible de aplicación discrecional.

La prohibición del retorno forzoso en dicho supuesto del artículo 17.3 de la Ley de Asilo no sólo vincula en el caso del procedimiento de asilo sino también a la Administración y a los mismos Tribunales en el momento de resolver sobre el rechazo en la frontera, la devolución o la expulsión de un solicitante de asilo. Constituye un supuesto de extranjero no «expulsable», que debe dar lugar a la aplicación del artículo 107.2 del Reglamento de Extranjería.

 

5. La protección social posterior a los cambios legales

Las modificaciones de la Ley de Asilo y su Reglamento de ejecución han supuesto algunas novedades en lo que se refiere a la protección social, en particular, de las personas desplazadas y vulnerables. Las principales son las siguientes:

	Diseño y desarrollo de programas de acogida e integración social dirigidos a personas desplazadas como un nuevo grupo de atención social en cumplimiento de la disposición adicional primera del Reglamento citado.
	Mayor apoyo social a los casos vulnerables, tanto a la entrada en el país, como en la salida de los programas de atención establecidos: servicio de alojamiento de urgente necesidad hasta el conocimiento de su admisión o no a trámite de su solicitud. Atención especial a personas refugiadas mayores de 50 años y mujeres con niños menores que presenten graves dificultades de acceso al empleo. Puesta en marcha de un Servicio Psicológico para casos graves de salud mental y un programa de acompañamiento en el itinerario de inserción real para personas refugiadas en situación de alto riesgo de exclusión.
	Elaboración y ejecución de nuevos programas de apoyo a la formación ocupacional y búsqueda del empleo a través de las iniciativas comunitarias HORIZON e INTEGRA, así como nuevas líneas presupuestarias de la Comisión Europea para el año 1997.
	Elaboración del programa informático «Sistema Integrado de Gestión de Refugiados (SIGER)», que va a permitir obtener datos agregados de forma personalizada de los refugiados que reciben algún servicio o ayuda social y efectuar un seguimiento de los recursos invertidos en el programa.
	A parir de la entrada en vigor de la nueva Ley de Asilo en 1994, la Administración viene financiando al ACNUR los compromisos derivados de su presencia en frontera. Se concreta en la dotación de abogados que garanticen la colaboración del ACNUR en el procedimiento especial de peticiones de asilo en puestos fronterizos y el resto del territorio nacional.
	En 1996 se concretó la constitución de una Mesa de Coordinación entre el IMSERSO y las ONGs que gestionan programas sociales a través de órdenes comunicadas. Esta Mesa ha permitido conocer y coordinar la gestión de un programa donde los agentes son diversos, así como analizar y proponer nuevos servicios de atención al colectivo.
	La Administración ha dado un paso adelante muy importante con el estudio y la posible decisión en la Comisión Interministerial de Extranjería de un número de refugiados para reasentar en España desde el primer país de acogida, buscando la mejor protección a casos que así lo requieran, a propuesta del ACNUR.

Sistema actual de protección social

Se concibe como un programa estatal muy congestionado con otros Departamentos Ministeriales y ONG y de un marcado carácter mixto. Ello supone la necesidad de una permanente coordinación y aportación de puntos de vista diferentes tanto en la planificación como en la gestión. Los elementos básicos de esta coordinación son: los Departamentos Ministeriales de Interior, Oficina de Asilo y Refugio y la CIAR, donde se instruyen los expedientes de asilo y se propone la concesión de los estatutos de refugiados y desplazados, y Ministerios de Asuntos Exteriores y Justicia; así como las ONG con las que se tiene una continuada relación, a través de comisiones permanentes de seguimiento de las órdenes comunicadas y la creación actual de una Mesa de Coordinación.

Estos programas giran sobre los cuatro ejes siguientes:

a) Programas de acogida a solicitantes de asilo, que abarca:

1. Servicios de urgente necesidad en puestos fronterizos.

2. Alojamiento y primera integración: Centros de Acogida a Refugiados (CAR) y plazas subvencionadas. El número de plazas de alojamiento durante 1997 ha sido de 741, 396 en los centros del IMSERSO y 345 en los subvencionados a las ONG.

3. Ayudas económicas para gastos de alojamiento y manutención para aquellas personas que no puedan ingresar en los centros.

4. Protección a la salud, física y mental.

5. Ayuda a la asistencia legal.

6. Servicio de interpretación y traducción.

7. Ayudas para la repatriación, reagrupación familiar, desplazamientos de terceros países, programas de integración y apoyo al asociacionismo.

b) Programas de integración social a refugiados y desplazados:

1. Integración socio-laboral: gestión directa de ofertas de trabajo y facilitación de empleo asalariado, ayudas para promocionar el empleo autónomo. Ayudas para la primera vivienda: pago de fianzas, alquileres, equipamiento y servicios básicos.

2. Formación educativa y profesional: formación ocupacional, reciclaje profesional, guarderias, matrículas, material didáctico, transporte, becas.

3. Atención a grupos vulnerables: ayudas de emergencia a personas mayores de 50 años y mujeres con cargas familiares.

4. Servicios de retorno al país y reasentamiento en terceros países.

5. Ayudas para ancianos y discapacitados, en cuantías semejantes a las pensiones no contributivas.

6. Ayudas para reagrupación familiar.

7. Programas para la formación y empleo: a través de HORIZON (proyecto INLANDER-CAR), dirigido a la integración laboral de las personas atendidas en los CAR y del Convenio de colaboración con la FEMP, cuyo objetivo es la integración socio-laboral de los refugiados y desplazados de los CAR y Centros subvencionados en los municipios, mediante la facilitación de empleo, escolarización de menores, vivienda y actividades de integración.

c) Programas de acogida a refugiados y desplazados derivados de acuerdos internacionales:

Destacan los programas de acogida de refugiados y desplazados bosnios, tanto el Gubernamental como el de las ONG; el de los cubanos <balseros», el anual de los vietnamitas de los campos de Hong-Kong.

Actualmente está en estudio la posibilidad de aprobar un cupo de acogida en España refugiados y desplazados de origen a propuesta del ACNUR.

d) Acciones de carácter global:

	Número de solicitantes de asilo que reciben alojamiento en los CAR.
	Número de solicitantes que únicamente reciben asistencia económica.
	Número de personas que no reciben ningún tipo de asistencia.
	Criterios para otorgar asistencia.
	Seguimiento realizado respecto a la integración de los solicitantes de asilo.
	Aspectos más débiles de los programas de acogida y propuestas para remediar dichas deficiencias.

Comprenden el Convenio con el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los refugiados (ACNUR); la participación en la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR), la colaboración con la Oficina de Asilo y Refugio (OAR), publicaciones y participación en la Comisión Interministerial de Extranjería y en el Gruno de silo de la Comisión Europea.

En este ámbito de la protección social de los asilados es preciso reconocer que se ha realizado un importante avance en estos últimos anos, en el marco de una concepción de la integración basada en un sentido integral o global, reconocida como exigencia de los derechos humanos y encauzada a través de los mismos servicios públicos de los españoles.

Las relaciones entre las ONGs y los diversos niveles de la Administración, en particular los centrales, que es con quien se mantiene un contacto más frecuente, han experimentado una importante mejoría en estos últimos años, a través de una mayor participación en algunas de las iniciativas relativas al asilo.

La Administración precisa avanzar en el diseño de un Plan de acción común entre las Administraciones Central, Autonómica y Local, que contemple la participación de los agentes públicos y privados. Este Plan podría nacer de la aprobación de un Real Decreto que regule las prestaciones sociales y económicas para los solicitantes de asilo, refugiados y desplazados, en desarrollo de la Ley de Asilo y su Reglamento de aplicación.

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